3.4 Przyczyny bezrobocia w długim okresie

Długi okres: naturalna stopa bezrobocia

Naturalna stopa bezrobocia nie jest wielkością „naturalną” w sensie, jaki znamy z nauk fizycznych. Poziom naturalnej stopy bezrobocia nie ma charakteru stałego, jak temperatura krzepnięcia i wrzenia wody (odpowiednio: 0ºC i 100ºC). Nie jest to niezmienne prawo natury. Słowo „naturalny” w naukach społecznych oznacza raczej wypadkową łącznego działania czynników gospodarczych, społecznych i politycznych istniejących w danym czasie w gospodarce, która nie doświadcza ani okresu gwałtownej ekspansji, ani recesji. Na „naturalność” stopy bezrobocia składa się zatem typowy sposób postępowania firm rozwijających się i zatrudniających siłę roboczą w dynamicznej gospodarce, zwyczaje, powszechnie podzielane poglądy i sposób postępowania ludzi na rynku pracy, a także prowadzona przez państwo polityka publiczna oddziałująca na skłonność ludzi do podejmowania pracy (aktywność zawodową) i gotowość firm do zatrudniania pracowników. Omówmy te czynniki bardziej szczegółowo.

Bezrobocie frykcyjne

W gospodarce rynkowej bankructwa przedsiębiorstw zdarzają się zawsze. Powody bywają różne: przestarzała technologia, kiepskie kierownictwo, zmiany gustów konsumentów powodujące zmniejszenie zapotrzebowania na produkty firmy, upadek dużego klienta, pojawienie się nowych konkurentów krajowych i zagranicznych lub po prostu pech. I odwrotnie, zbieg szczęśliwych okoliczności lub racjonalne decyzje podejmowane przez właścicieli pozwalają przedsiębiorstwom na szybki rozwój i wzrost zatrudnienia. W idealnym świecie wszyscy, którzy stracili pracę, natychmiast znajdowaliby nową. Jednak w rzeczywistości nawet jeśli liczba osób poszukujących zatrudnienia jest równa liczbie wakatów, znalezienie nowej posady, odbycie rozmowy kwalifikacyjnej i ustalenie, czy istniejące wolne stanowisko pracy jest dobrze dopasowane do kompetencji kandydata, a może nawet sprzedaż domu i kupno innego w pobliżu siedziby nowego pracodawcy – to wszystko zajmuje trochę czasu. Bezrobocie, które związane jest z naturalnymi dla każdej gospodarki decyzjami pracowników o zmianie miejsca pracy, ekonomiści nazywają bezrobociem frykcyjnym (ang. frictional unemployment). Trudno je traktować jako zjawisko niekorzystne. Zarówno pracodawca, jak i potencjalny pracownik potrzebują czasu, aby znaleźć z jednej strony optymalnego kandydata, z drugiej zaś miejsce pracy zgodne z preferencjami. Proces ten po prostu wymaga zarówno wysiłku, jak i czasu, bez którego przedsiębiorstwa nie będą produktywne, a pracownicy zadowoleni z posady. Podejście, które opiera się na zatrudnieniu pierwszego kandydata z brzegu i przyjęciu pierwszej otrzymanej oferty, absolutnie tego nie gwarantuje.

W połowie pierwszej dekady XXI w., jeszcze przed początkiem globalnego kryzysu (który nastąpił w roku 2008), w ciągu każdego kwartału ok. 7% pracowników w USA traciło pracę. Jednak w okresie ożywienia i ekspansji liczba miejsc pracy tworzonych w tym samym czasie znacznie przekracza liczbę likwidowanych stanowisk. Na przykład w 2019 r. w amerykańskiej gospodarce każdego dnia było ok. 6 mln bezrobotnych. Mimo że dwie trzecie z tej grupy znajdowało nowe stanowisko w ciągu 14 tygodni (lub nawet szybciej), stopa bezrobocia w ciągu roku pozostawała na względnie stałym poziomie. Działo się tak dlatego, że dotychczasowi bezrobotni co prawda znajdowali nową pracę, ale w statystykach w dużej mierze zastępowani byli przez tych pracowników, którzy ją w międzyczasie tracili.

Oczywiście byłoby lepiej, gdyby osoby, które straciły pracę, mogły od razu i bez ponoszenia jakichkolwiek nakładów objąć istniejące lub nowo powstałe wakaty, ale w realnym świecie nie jest to możliwe. Ktoś, kogo zwolniono z fabryki tekstyliów w Karolinie Południowej, nie może natychmiast rozpocząć pracy w fabryce tekstyliów w Kalifornii. Proces dostosowań na rynku pracy odbywa się stopniowo. Niektórzy ludzie znajdują nowe zatrudnienie w pobliżu swego dotychczasowego miejsca pracy, podczas gdy inni dochodzą do wniosku, że muszą przenieść się tam, gdzie o atrakcyjne (z punktu widzenia ich samych oraz ich partnerów i dzieci) zajęcie jest łatwiej. Niektóre osoby mogą znaleźć pracę w bardzo podobnym przedsiębiorstwie, na niemal takim samym stanowisku, inni natomiast zmuszeni są rozpocząć nową ścieżkę kariery, zmieniając branżę i rodzaj wykonywanej pracy. Niektórzy ludzie, będący w wieku przedemerytalnym, zdecydują się na pracę w niepełnym wymiarze godzin. Inni szukają pracodawcy, który ma dla nich długoterminową ofertę z możliwościami rozwoju zawodowego, szkoleń itd. Bezrobocie frykcyjne, które wynika z naturalnego procesu zmiany miejsc pracy w dynamicznie rozwijającej się gospodarce, może stanowić od jednego do dwóch punktów procentowych całkowitej stopy bezrobocia.

Poziom bezrobocia frykcyjnego będzie zależał od tego, jakie są koszty transakcyjne (wyrażone zarówno w pieniądzu, jak i w kategoriach czasu i nakładu pracy) znalezienia interesującego miejsca pracy i dopasowanego do oczekiwań przedsiębiorstwa pracownika. Im koszty te są niższe, tym szybciej i taniej obejmowane będą powstające wakaty. Skala bezrobocia frykcyjnego będzie również zależała od mobilności siły roboczej (czy jeśli stracę pracę w Poznaniu, będę skłonny przenieść się do Trójmiasta), a to z kolei jest pochodną stanu rynku mieszkaniowego (jak łatwo i po jakiej cenie mogę sprzedać nieruchomość w Poznaniu i kupić nową w Trójmieście), sektora bankowego (jak łatwo dostać kredyt) i w szerszym kontekście historii i kultury danego kraju.

Wysokość bezrobocia frykcyjnego i tym samym naturalnej stopy bezrobocia zależy również od rozkładu wieku ludności. Jak już pokazaliśmy w Podrozdziale 3.2 Zmiany poziomu bezrobocia, stopy bezrobocia są zazwyczaj niższe dla osób w wieku z przedziału od 25 do 54 lat oraz w wieku powyżej 55 lat niż dla osób młodszych. Pracownicy w sile wieku, jak czasem nazywa się osoby w przedziale wiekowym 25–54 lat, są zazwyczaj na takim etapie życia, że najważniejszymi elementami przy wyborze potencjalnego pracodawcy są stabilność zatrudnienia i dochód regularnie wpływający na konto. Starsi pracownicy (powyżej 60 roku życia), którzy stracą pracę, mogą zdezaktywizować się zawodowo, ponieważ ich dochody i standard życia do pewnego stopnia stabilizuje otrzymywana już lub nieodległa emerytura (jeśli mają odpowiedni staż pracy mogą po prostu uznać, że zamiast szukać zatrudnienia po prostu doczekają do osiągnięcia określonego przepisami prawa wieku emerytalnego). Z kolei znaczący odsetek najmłodszych uczestników rynku pracy (w wieku poniżej 25 lat) będzie próbował swoich sił w różnych zawodach i różnych przedsiębiorstwach, poszukując dopiero swojej optymalnej ścieżki życiowej, co skutkować będzie większą mobilnością zawodową, a tym samym wyższym bezrobociem frykcyjnym. W związku z tym społeczeństwo z relatywnie wysokim odsetkiem młodych pracowników (tak jak to było w Stanach Zjednoczonych od połowy lat 60. XX w., kiedy to baby boomers zaczęli wchodzić na rynek pracy) będzie się charakteryzowało tendencją do utrzymywania wyższej stopy bezrobocia niż społeczeństwo z wyższym odsetkiem starszych pracowników.

Bezrobocie naturalne a poziom potencjalnego PKB

Naturalna stopa bezrobocia jest związana z dwoma innymi ważnymi pojęciami: pełnym zatrudnieniem oraz poziomem potencjalnego PKB. Ekonomiści przyjmują, i jest to twierdzenie w zasadzie niekontrowersyjne, że w gospodarce mamy do czynienia z pełnym zatrudnieniem, gdy obliczana na podstawie przyjętej w danym kraju metody stopa bezrobocia jest równa naturalnej stopie bezrobocia. Jeśli w gospodarce utrzymany jest stan pełnego zatrudnienia, to rzeczywisty (obserwowany) poziom PKB (czyli ten zmierzony przez właściwy dla danego kraju urząd statystyczny) jest równy potencjalnemu PKB. Wykorzystanie pełnego potencjału danej gospodarki w tym wypadku oznacza, że mamy pełne wykorzystanie czynnika produkcji „praca”, czyli właśnie pełne zatrudnienie. Natomiast gdy gospodarka znajduje się poniżej poziomu pełnego zatrudnienia, czyli stopa bezrobocia jest wyższa od stopy naturalnej, to rzeczywisty PKB jest mniejszy od potencjalnego. (Bezrobocie, które nie wynika z czynników naturalnych, wskazuje, że część dostępnego zasobu czynnika produkcji „praca” nie jest wykorzystana w pełni). Wreszcie, gdy gospodarka działa powyżej pełnego zatrudnienia, wówczas stopa bezrobocia jest mniejsza od stopy naturalnej, a obserwowany PKB jest większy od potencjalnego. Funkcjonowanie gospodarek powyżej potencjału jest możliwe tylko przez krótki okres, ponieważ oznacza ponadstandardowe wykorzystanie pracowników (np. w taki sposób, że wszyscy pracują nie tylko w weekendy, ale też wyrabiają nadgodziny).

Zmiany produktywności a naturalna stopa bezrobocia

Nieoczekiwane zmiany produktywności mogą wywierać silny wpływ na poziom naturalnej stopy bezrobocia. W długim okresie to właśnie produktywność pracowników determinuje poziom płac w gospodarce. Gdyby przedsiębiorstwo płaciło pracownikom więcej, niż wynika to z ich produktywności (w pewnym uproszczeniu jest to wartość produktów wytworzonych przez konkretnego pracownika lub zespół w jednostce czasu), ponosiłoby straty, które wcześniej czy później doprowadziłyby je do bankructwa. I odwrotnie, jeśli przedsiębiorstwo próbuje płacić pracownikom mniej, niż wynika to z ich produktywności, wówczas na konkurencyjnym rynku pracy inne firmy uznają, że warto tych pracowników zatrudnić i zapłacić im wyższe wynagrodzenie, odpowiadające wartości wytwarzanych przez nich dóbr lub usług.

Dostosowanie płac do poziomu wynikającego z produktywności pracowników nie następuje jednak ani szybko, ani bezproblemowo. Pracodawcy zmieniają wynagrodzenia swoich pracowników zazwyczaj tylko raz lub dwa razy w roku. Na wielu stanowiskach mierzenie indywidualnej produktywności jest zresztą bardzo trudne. Zastanówmy się przykładowo, w jaki sposób ustalić dokładną wielkość produkcji księgowego, który jest jedną z wielu osób pracujących w dziale podatkowym dużej korporacji. Ponieważ produktywność trudno jest zmierzyć, pracodawcy często kalkulują skalę podwyżek płac na podstawie dostępnych informacji o uśrednionych zmianach produktywności w tym konkretnym przedsiębiorstwie lub wręcz całej gospodarce. Jeśli zatem wydajność wzrasta, powiedzmy, o 2% rocznie, to płaca przykładowego księgowego również wzrośnie w tym samym tempie. Jeśli jednak produktywność zmieni się w nieoczekiwany sposób, to fakt ten będzie miał wpływ na naturalną stopę bezrobocia.

Doświadczenia gospodarki amerykańskiej w latach 70. i 90. XX w. dostarczają dwóch wyrazistych przykładów ilustrujących powyższą tezę. W drugiej połowie lat 70. wzrost produktywności nieoczekiwanie zwolnił (co omówiliśmy w Rozdziale 2 Wzrost gospodarczy). Wielkość produkcji na godzinę dla amerykańskich pracowników w sektorze przedsiębiorstw rosła w tempie 3,3% rocznie w latach 1960–1973, ale tylko o 0,8% w latach 1973–1982. Panel (a) Ilustracji 3.10 obrazuje sytuację, w której krzywa popytu na pracę – czyli ilość pracy, którą sektor przedsiębiorstw jest skłonny zakupić przy każdym poziomie wynagrodzenia – przesuwa się co roku w górę w związku z rosnącą wydajnością, z położenia D₀ do D₁ i następnie do D₂. W rezultacie również płace rynkowe systematycznie rosną, począwszy od poziomu W₀ do W₁, a następnie do W₂. Jednak gdy tempo wzrostu wydajności nieoczekiwanie spada, dynamika wzrostu płac utrzymuje się na niezmienionym poziomie. Płace rosną co roku w tym samym tempie, z poziomu W₂ do W₃, a potem do W₄, ale krzywa popytu na pracę już się nie przesuwa. Powstaje różnica pomiędzy ilością pracy oferowanej na rynku przy płacy W₄ a zapotrzebowaniem na pracę przy tym samym poziomie wynagrodzenia. W konsekwencji stopa bezrobocia wzrasta. W następstwie niespodziewanie niskiej dynamiki wzrostu produktywności w USA w latach 70. XX wieku, w okresie od maja 1980 do końca 1986 r. stopa bezrobocia nie spadła poniżej 7%. Z czasem wzrost płac dostosuje się do wolniejszego tempa wzrostu produktywności i stopa bezrobocia z powrotem się obniży, ale proces ten może trwać całe lata.

Ilustracja 3.10 Nieoczekiwane zmiany produktywności a poziom bezrobocia Panel (a) Wydajność rośnie, zwiększając popyt na pracę przy każdym poziomie wynagrodzeń. Pracodawcy i pracownicy przyzwyczajają się do tempa wzrostu płac zdeterminowanego historyczną dynamiką wzrostu produktywności. Kiedy wydajność pracy przestaje rosnąć, dynamika wzrostu wynagrodzeń nie zmienia się jednak od razu, co oznacza, że płace rosną w dotychczasowym tempie. Tymczasem popyt na pracę się nie zwiększa, więc przy zatrudnieniu W₄ pojawia się bezrobocie, gdyż ilość oferowanej pracy przekracza zapotrzebowanie. Panel (b) Stopa wzrostu wydajności przez pewien czas wynosiła zero, więc pracodawcy i pracownicy zaakceptowali poziom płac wynikający z równowagi rynkowej (W). Następnie wydajność niespodziewanie wzrasta, przesuwając linię popytu na pracę z D₀ do D₁. Przy płacy (W) oznacza to, że zapotrzebowanie na pracę przewyższa ilość pracy oferowanej. Przy tak dużej liczbie ofert pracy stopa bezrobocia będzie niska.

Późne lata 90. XX w. dostarczają odwrotnego przykładu: zamiast zaskakującego spadku tempa zmian wydajności, który miał miejsce w latach 70., produktywność w amerykańskiej gospodarce nadspodziewanie szybko rosła w drugiej połowie ostatniej dekady XX w. Średnioroczna stopa wzrostu realnej wartości produkcji na godzinę pracy zwiększała się o 1,7% w latach 1980–1995 i aż o 2,6% w latach 1995–2001. Uprośćmy nieco tę sytuację, aby jej ilustracja graficzna była bardziej czytelna. Powiedzmy, że w latach 1980–1995 produktywność w USA pozostawała na stałym poziomie, więc punkt równowagi rynkowej znajdował się w E, gdzie podaż pracy przecina się z popytem, tak jak to przedstawiono na panelu (b) Ilustracja 3.10. W rezultacie płace również się nie zmieniały. Po 1995 r. produktywność zaczyna szybko rosnąć, co powoduje przesunięcie krzywej popytu na pracę w prawo, z położenia D0 do D1. Jednak przynajmniej przez jakiś czas płace są nadal na tym samym poziomie, ponieważ zarówno pracodawcy, jak i pracownicy przyzwyczaili się do tego, że skoro produktywność się nie zmienia, to wynagrodzenia również nie rosną. W efekcie, przy ustalonym poziomie płac (W), zapotrzebowanie na pracę (Q1) przez pewien czas przekracza ilość pracy oferowanej (Q0), a bezrobocie jest bardzo niskie – okresowo może być wręcz poniżej naturalnej stopy bezrobocia. Wiedząc to, łatwiej zrozumieć, dlaczego odsetek bezrobotnych utrzymywał się w USA poniżej 4,5% – na poziomie dość niskim jak na standardy historyczne – od 1998 r. aż do początku recesji w 2001 r.

Wielkość bezrobocia będzie ceteris paribus nieco wyższa, gdy dynamika wzrostu produktywności pracy niespodziewanie się zmniejszy. I odwrotnie – odsetek bezrobotnych będzie nieco niższy, gdy tempo wzrostu wydajności okaże się niespodziewanie wysokie. Jednak w długim okresie płace dostosują się do poziomu odzwierciedlającego wydajność.

Polityki publiczne a naturalna stopa bezrobocia

Polityki publiczne również mogą mieć duży wpływ na poziom naturalnej stopy bezrobocia. Zasady określające wysokość i okres wypłat zasiłków dla bezrobotnych będą silnie determinować to, jak intensywnie ludzie poszukują pracy. Jeśli pracownik, który stracił pracę, ma zagwarantowany hojny pakiet transferów, obejmujący nie tylko kupony żywnościowe, lecz również ubezpieczenie zdrowotne, zasiłek pieniężny i bezpłatne mieszkanie, to koszt alternatywny pozostawania bez pracy jest stosunkowo niski i taka osoba będzie niezbyt chętnie poszukiwała nowego zatrudnienia.

Wydaje się, że najważniejsza jest nie tyle wysokość zasiłków, ile okres ich wypłacania. Szczodra pomoc dla bezrobotnych kończąca się po, powiedzmy, sześciu miesiącach generuje silniejsze zachęty do poszukiwania pracy, w porównaniu z relatywnie niewielkimi środkami wypłacanymi przez kilka lat. Podobnie pomoc państwa w poszukiwaniu pracy lub zdobywaniu nowych kwalifikacji może skutecznie zachęcić bezrobotnych do szybszego powrotu do pracy.

Popyt na pracę, a więc sposób postępowania przedsiębiorstw i ich skłonność do tworzenia nowych miejsc pracy, w znacznym stopniu determinowany jest przez przepisy prawa, instytucje i sposób postępowania związków zawodowych. Jeśli rząd nakłada na nowo powstające firmy kolejne obowiązki biurokratyczne (polegające choćby na konieczności uzyskiwania koncesji, pozwoleń, uiszczania opłat, definiujące jakość produktów czy sposób świadczenia usług, ograniczając okres aktywności, np. poprzez zakaz handlu w niedzielę), to trudno oczekiwać, że będą one powstawać lub rozszerzać obszar swojej aktywności, a tym samym zwiększać zatrudnienie.

Niezależnie od tego, jak ważkie argumenty odwołujące się do kwestii społecznych można przywołać na obronę tego typu regulacji, stanowią one barierę, np. między pewną grupą zainteresowanych pracą w niedzielę osób (studenci!) a pewną liczbą firm poszukujących pracowników. To nie oznacza automatycznie, że podobnych ograniczeń nie należy wprowadzać, uważnie porównując korzyści i koszty rzecz jasna. Nie zmienia to jednak faktu, że przekładają się one na wyższą naturalną stopę bezrobocia. Podobnie jeśli rząd utrudnia proces zwalniania pracowników nawet wtedy, gdy jest to uzasadnione kondycją przedsiębiorstw, mogą one reagować w ten sposób, że nie zatrudniają więcej pracowników, niż jest to absolutnie konieczne – ponieważ ich ewentualne zwolnienie byłoby nie tylko kosztowne, ale też trudne i czasochłonne. Alternatywą dla tworzenia nowych miejsc pracy jest w takiej sytuacji nakłanianie już zatrudnionych do wydłużania czasu pracy, brania nadgodzin i przychodzenia do biura lub fabryki w weekendy. Wysokie płace minimalne mogą zniechęcać przedsiębiorstwa do zatrudniania pracowników młodych i o niskich kwalifikacjach. Regulacje z kolei mogą wspierać siłę i znaczenie związków zawodowych, jednak im silniejsze organizacje związkowe, tym większe prawdopodobieństwo, że płace zrzeszonych w nich pracowników będą wyższe. Trudno się dziwić, że w tej sytuacji pracodawcy unikają zatrudniania związkowców i za wszelką cenę ograniczają możliwości powstania związków zawodowych na terenie ich przedsiębiorstw.

Kształtowanie się naturalnej stopy bezrobocia w ostatnich latach

Podstawowe czynniki ekonomiczne, społeczne i polityczne, które determinują poziom naturalnej stopy bezrobocia, mogą zmieniać się w czasie, co oznacza, że również wysokość naturalnej stopy bezrobocia podlega wahaniom.

Szacowana przez ekonomistów naturalna stopa bezrobocia w gospodarce amerykańskiej na początku XXI w. oscylowała wokół 5%, co oznacza spadek w stosunku do poprzednich dekad. Wśród najczęściej wymienianych determinantów takiej zmiany wskazywane są następujące elementy.

1. Internet stał się narzędziem, które obniżyło koszty transakcyjne (przede wszystkim wyrażone w kategoriach czasu) zatrudnienia nowego pracownika. Znalezienie tak pracownika, jak i pracodawcy jest szybsze i łatwiejsze, pracownicy mogą na wyspecjalizowanych portalach (LinkedIn!) stosunkowo łatwo znaleźć setki ofert zatrudnienia na terenie całego kraju, a pracodawcy wręcz tysiące potencjalnych kandydatów. Obecna sytuacja nie ma żadnego porównania w stosunku do prób odszukania informacji o lokalnych pracodawcach, a następnie polowania na numery telefonów do ich działów kadr oraz żądania listy wakatów i formularzy zgłoszeniowych. Internet umożliwia również efektywną pracę zdalną, która ogranicza konieczność przeprowadzki. To dzięki globalnej sieci tysiące polskich informatyków może świadczyć swoje usługi na rzecz firm ulokowanych w Wielkiej Brytanii i Stanach Zjednoczonych.
2. Rozwój wyspecjalizowanych przedsiębiorstw zajmujących się wynajmem pracowników tymczasowych również przyczynił się do zmniejszenia naturalnej stopy bezrobocia. Na początku lat 80. ubiegłego stulecia tylko ok. 0,5% wszystkich pracowników w USA znajdowało pracę za pośrednictwem agencji pracy tymczasowej. Na początku XXI w. liczba ta wzrosła do ponad 2%. Agencje pracy tymczasowej mogą zaproponować pracownikom zajęcie w okresie poszukiwania stałego zatrudnienia. Mogą również służyć jako punkty informacyjne, pomagając pracownikom w pozyskaniu informacji o ofertach pracy u określonych pracodawców oraz o możliwości zatrudnienia na okres próbny. Dla wielu pracowników praca tymczasowa jest krokiem w stronę stałej posady, o której mogliby się nie dowiedzieć lub której nie mogliby zdobyć w inny sposób. Szczególnie dla pracowników, którzy zmieniają nie tylko miejsce zamieszkania na terenie jakiegoś kraju, ale wręcz kraj, w którym żyją i pracują. Dlatego wzrost liczby miejsc pracy tymczasowej przekładał się i zapewne w dalszym ciągu będzie miał wpływ na zmniejszenie bezrobocia frykcyjnego.
3. Starzenie się pokolenia powojennego wyżu demograficznego, generacji urodzonej pomiędzy latami 1946 i 1964. Kiedy roczniki baby boomers wchodziły na rynek pracy, czyli mniej więcej w połowie lat 70., odsetek młodych pracowników w gospodarce był stosunkowo wysoki, ale obecnie, wraz z przechodzeniem tych ludzi na emeryturę, maleje. Wcześniej zauważyliśmy, że wraz z wiekiem odsetek osób pozostających bez pracy spada, co jest czynnikiem zmniejszającym naturalną stopę bezrobocia w miarę starzenia się pokolenia wyżu demograficznego.

Połączone działanie wszystkich trzech przywołanych wyżej elementów zmniejszyło naturalną stopę bezrobocia w latach 90. i na początku XXI w. w stosunku do poziomu z lat 80. Recesja z lat 2008–2009 sprawiła, że stopa bezrobocia w amerykańskiej gospodarce wzrosła pod koniec 2009 r. do 10%. Jednak nawet w tym czasie Congressional Budget Office prognozowało, że do 2015 r. stopa bezrobocia ponownie spadnie do ok. 5%, i prognozy te okazały się słuszne. W pierwszym kwartale 2020 r., czyli tuż przed wybuchem pandemii, bezrobocie w USA osiągnęło poziom zaledwie 3,5%. Po jej zakończeniu, tj. w pierwszym kwartale 2022 r. Congressional Budget Office szacowało naturalną stopę bezrobocia na ok. 4,6%.

Naturalna stopa bezrobocia w Europie

W porównaniu z innymi krajami uprzemysłowionymi naturalna stopa bezrobocia w gospodarce amerykańskiej wydaje się stosunkowo niska. Niezależnie od tego, jaka była kondycja gospodarek tak państw europejskich, jak i USA, od początku lat 70. XX w. bezrobocie w krajach Europy Zachodniej kształtowało się na poziomie ok. 10%. Bezrobocie w Europie było wyższe nie dlatego, że recesje okazywały się tu głębsze, ale raczej z uwagi na odmienne od amerykańskich uwarunkowania kształtujące popyt na pracę i podaż tejże. To przyczyniło się do ustalenia znacznie wyższej naturalnej stopy bezrobocia.

W wielu krajach europejskich polityka socjalna wciąż opiera się na kombinacji hojnych świadczeń socjalnych i zasiłków dla bezrobotnych, jak również silnie zbiurokratyzowanego procesu nakładającego na przedsiębiorstwa dodatkowe obowiązki (i koszty) przy zatrudnianiu i zwalnianiu pracowników. Ponadto w wielu państwach obowiązują przepisy, które wymagają od firm, by oferowały pracownikom wielomiesięczne okresy wypowiedzenia w przypadku zwolnienia oraz zapewniały im znaczne odprawy lub finansowały pakiety szkoleń umożliwiające przekwalifikowanie. Okres wypowiedzenia w przypadku zwolnienia pracownika może wynosić ponad trzy miesiące w Hiszpanii, Niemczech, Danii i Belgii, a odprawa może sięgać nawet wartości rocznej pensji (lub więcej) w Austrii, Hiszpanii, Portugalii, Włoszech i Grecji. Takie przepisy z pewnością zniechęcają do zwalniania pracowników. Jednak jeśli firmy wiedzą, że trudno będzie im zwolnić pracowników, wstrzymują się również z ich zatrudnianiem. Dopiero w XXI w. w krajach europejskich doszło do zmiany tego podejścia, co skutkowało reformą systemu zabezpieczeń społecznych ograniczającą kwotę i okres pobierania zasiłków (reforma Hartz IV) w Niemczech czy strategią flexicurity na rynku pracy w krajach takich jak Dania (połączenie wysokich świadczeń socjalnych i wydatków na szkolenia finansowanych jednak przez państwo i elastycznego rynku pracy, ułatwiającego proces zwolnień).

Wyższy w ostatnich latach poziom bezrobocia w wielu krajach europejskich, szczególnie tych położonych w basenie Morza Śródziemnego, utrzymujący się nawet w przypadku relatywnie silnego wzrostu gospodarczego, można przypisać temu, że prawa i regulacje sprzyjające wysokiej naturalnej stopie bezrobocia są w Europie wciąż powszechne.

Przegląd możliwych sposobów ograniczania bezrobocia przez państwo

Dokładny przegląd sposobów ograniczania przez państwo wysokiego bezrobocia będzie przedmiotem rozważań w kolejnych rozdziałach. Jednak już teraz warto przedstawić główne uwarunkowania wpływające na strategie walki z tym problemem.

Tak jak to ma miejsce w przypadku każdej choroby, sposób leczenia zależy od postawienia właściwej diagnozy. W zależności od rodzaju bezrobocia państwo powinno zastosować odmienny zestaw narzędzi. Bezrobocie cykliczne jest problemem krótkotrwałym, spowodowanym tym, że gospodarka znajduje się w recesji. Preferowanym rozwiązaniem będzie więc unikanie lub minimalizowanie skali spadku poziomu PKB. W Rozdziale 12 Polityka fiskalna omówione zostaną sposoby pozwalające do pewnego stopnia zapobiec recesji lub przynajmniej skrócić jej okres i zmniejszyć skalę spadku produktu krajowego. Należy do nich np. stymulowanie siły nabywczej pozwalające stabilizować popyt na dobra i usługi wytwarzane przez przedsiębiorstwa, a tym samym również na siłę roboczą.

Trudniej poradzić sobie z wysoką naturalną stopą bezrobocia. W gospodarce rynkowej firmy zatrudniają i zwalniają pracowników w sposób swobodny, a rządy nie mogą w zasadzie kontrolować tego procesu. Ponadto zmieniająca się struktura wiekowa populacji lub nieoczekiwane zmiany produktywności są także poza kontrolą rządu i przez pewien czas wpływają na wysokość naturalnej stopy bezrobocia. Jednak jak pokazuje przykład relatywnie wysokiej stopy bezrobocia w wielu krajach europejskich, polityka państwa może wpływać na wysokość naturalnej stopy bezrobocia, która będzie utrzymywać się nawet w okresie szybkiego wzrostu PKB.

Gdy państwo chce wprowadzić narzędzia oddziałujące na zachowania pracowników lub pracodawców, powinno wpierw zbadać, jak wpłyną one na bodźce zachęcające do poszukiwania wolnych miejsc pracy i pracowników, a także na obieg informacji na rynku pracy. Czy wysokość wsparcia finansowego osób bezrobotnych nie demotywuje poszukujących nowego zatrudnienia? Czy wprowadzanie przepisów chroniących osoby pracujące przed zwolnieniem (np. w drodze wydłużania okresów wypowiedzenia) nie zniechęca pracodawców do tworzenia nowych miejsc pracy? W jaki sposób ochrona kobiet w ciąży i matek przekłada się na skłonność przedsiębiorstw do zatrudniania młodych kobiet? Podobnie władze różnego szczebla (krajowe lub lokalne) mogą być zmuszone do ponownej oceny przepisów utrudniających rozpoczynanie lub rozszerzanie działalności gospodarczej (zakaz handlu w niedzielę, zakaz sprzedaży alkoholu w nocy itd.), tak aby nie zniechęcały one do zatrudniania nowych pracowników lub nie zachęcały do zwolnień tych, którzy mają już pracę. Nie chodzi o to, żeby pozostawić rynek pracy lub wręcz gospodarkę jako taką poza jakąkolwiek regulacją. Rzecz w tym, żeby uchwalając nowe przepisy, decydenci wnikliwie rozważyli związane z nimi skutki.