11.7 Regulacje monopolu naturalnego

Możliwości regulacji monopolu naturalnego

Jaka jest zatem właściwa polityka ochrony konkurencji w gałęziach, w których działają monopole naturalne? Ilustracja 11.6 pokazuje przypadek monopolu naturalnego z krzywą popytu rynkowego, która przecina malejącą część krzywej kosztu przeciętnego (ang. average cost curve). Punkty A, B, C i F reprezentują cztery główne sposoby regulacji działania monopolu naturalnego. Odpowiednie dane zawiera Tabela 11.5.

Ilustracja 11.6 Możliwości regulacji monopolu naturalnego Monopol naturalny maksymalizuje zysk, wytwarzając wielkość produkcji, dla której utarg krańcowy (MR) jest równy kosztowi krańcowemu (MC), a następnie na podstawie krzywej popytu rynkowego ustala cenę, jaką będzie pobierać za dostarczany na rynek wolumen produkcji. Monopolista wybierze punkt A, produkując ilość równą 4 i pobierając cenę 9,3. Gdyby urząd antymonopolowy podzielił firmę dokładnie na pół, to każdy z nowo powstałych podmiotów produkowałaby w punkcie B przy kosztach przeciętnych 9,75 i wielkości produkcji 2. Oznaczałoby to konieczność podniesienia cen, co najmniej do poziomu wyznaczonego przez poziom kosztu przeciętnego. Organ regulacyjny może też wymagać od firmy, aby zachowywała się jak typowe przedsiębiorstwo na rynku konkurencji doskonałej, czyli zrównała utarg krańcowy z popytem rynkowym (punkt C). Jeśli jednak przedsiębiorstwo będzie się działać w ten sposób i zacznie produkować wolumen równy 8 i sprzedawać go po cenie 3,5; poniesie stratę. Najbardziej prawdopodobnym wyborem jest zatem punkt F, w którym firma zrównuje cenę z kosztem przeciętnym, produkując na poziomie 6 i pobierając cenę równą 6,5.

Pierwsza możliwość to pozostawienie monopolu naturalnego poza jakąkolwiek regulacją. W takim przypadku monopolista będzie po prostu maksymalizował swój zysk. Wybierze wielkość produkcji, dla której $\text{MR} = \text{MC}$ (punkt P), przy wolumenie produkcji równym 4. Z krzywej popytu odczyta cenę dla tych rozmiarów produkcji (punkt A), która jest równa 9,3. Ponieważ cena jest większa niż koszt przeciętny dla wybranego wolumenu produkcji, monopol naturalny osiągnie zysk ekonomiczny.

Druga możliwość to podział monopolu naturalnego na mniejsze, konkurujące ze sobą podmioty. Dla uproszczenia przyjmijmy, że analizowane przedsiębiorstwo zostało podzielone na dwa mniejsze. W konsekwencji zamiast jednej dużej firmy produkującej na poziomie 4 na rynku funkcjonują dwie mniejsze, z których każda produkuje wolumen równy 2. Ze względu na malejącą krzywą kosztu przeciętnego (AC), która jest charakterystyczna dla monopolu naturalnego, przeciętny koszt produkcji każdej z nowo powstałych firm, wytwarzającej wolumen na poziomie 2, wyniesie 9,75 (co ilustruje punkt B). Tymczasem średni koszt produkcji naturalnego monopolisty, wytwarzającego wolumen równy 4, wynosi tylko 7,75.

W ten sposób gospodarka, w której działa naturalny monopolista, stałaby się mniej efektywna produkcyjnie, ponieważ dobro byłoby wytwarzane po wyższym koszcie przeciętnym. Przy malejącej krzywej kosztu przeciętnego dwie mniejsze firmy zawsze będą miały wyższe koszty przeciętne dla każdej wielkości produkcji niż jedna większa firma. Dodatkowo urzędy antymonopolowe powinny się obawiać, że rozbicie monopolu naturalnego na mniejsze przedsiębiorstwa może być dopiero pierwszym z serii wyzwań. Jeśli jedna z dwóch firm stanie się większa od drugiej, będzie miała niższe koszty przeciętne i może być w stanie wyprzeć konkurenta z rynku. Alternatywnie, dwie firmy mogą zacząć koordynować swoje działania i utrzymywać wysokie ceny. Tak czy inaczej rezultatem wcale nie musi być konkurencja, której oczekiwano.

Trzecia możliwość polega na tym, że organ regulacyjny może ustalić konkretną cenę i wielkość produkcji w danej gałęzi. Stosowny urząd będzie starał się wybrać taki punkt na krzywej popytu rynkowego, który będzie odzwierciedlał poziom produkcji korzystny zarówno dla konsumentów, jak i dla ogółu społeczeństwa. Punkt C ilustruje taką kuszącą opcję: regulator wymaga od przedsiębiorstwa wyprodukowania takiej ilości, dla której koszt krańcowy zrównuje się z ceną, czyli wolumen równy 8 i ustalenia ceny na poziomie kosztu krańcowego, tj. 3,5. Ta opcja jest atrakcyjna, gdyż stanowi odzwierciedlenie sytuacji, która ukształtowałaby się w tej gałęzi w warunkach konkurencji doskonałej, co automatycznie przekłada się na większą produkcję i niższą cenę, niż w warunkach monopolu. Dodatkowo, przy wyborze produkcji opisanej jako punkt C pojawia się efektywna alokacja zasobów, ponieważ z punktu widzenia konsumentów wartość ostatniej jednostki kupionej i sprzedanej na rynku jest równa kosztowi krańcowemu jej wytworzenia.

Rozwiązanie opisane punktem C, które zostałoby narzucone monopoliście, ma jednak również poważną wadę. Przy produkcji równej 8 sprzedawanej po cenie 3,5 przychody byłyby niższe od kosztów wytwarzania (cena równa 3,5 jest niższa od kosztu przeciętnego, który kształtuje się na poziomie 5,7) i przedsiębiorstwo ponosiłoby straty. Jeżeli państwo nie zaoferowałoby firmie stałej dotacji publicznej (a jest z tym wiele problemów politycznych), firma systematycznie traciłaby pieniądze i albo zostałaby zmuszona do wyjścia z gałęzi, albo po prostu by zbankrutowała.

Być może najlepszą – z punktu widzenia państwowego regulatora – opcją jest punkt F, czyli ustalenie takiej ceny, przy której koszt przeciętny (AC) przecina krzywą popytu. Oznacza to produkcję na poziomie 6 i cenę równą 6,5. Takie rozwiązanie wydaje się sensowne nawet intuicyjnie – pozwala monopoliście naturalnemu pobierać cenę wystarczającą do pokrycia jego kosztu przeciętnego i tym samym gwarantuje mu zysk normalny umożliwiający dalsze działanie, ale jednocześnie zapobiega podnoszeniu cen przez to przedsiębiorstwo i osiąganiu nadzwyczaj wysokich zysków monopolowych, tak jak działoby się to w przypadku równowagi ustalonej w punkcie A. Oczywiście musimy pamiętać, że biorąc pod uwagę naciski polityczne, ograniczenia czasowe i niepełną informację, wyznaczenie w rzeczywistym świecie takiego (gwarantującego zysk normalny) poziomu produkcji i ceny jest znacznie trudniejsze, niż wskazanie punktu na wykresie. Szerszy opis problemów, które mogą wynikać z odgórnego ustalania cen, można znaleźć w rozdziale omawiającym ceny minimalne i maksymalne (Rozdział 3 Popyt i podaż).

Regulacja cen oparta na kosztach a regulacje wykorzystujące ceny maksymalne

Organy regulujące działalność przedsiębiorstw użyteczności publicznej (czyli najczęściej naturalnych monopoli) przez wiele dziesięcioleci stosowały podejście oparte na koszcie przeciętnym, czyli – wykorzystując przykład z punktu powyżej – wskazywały przedsiębiorstwom wielkość produkcji i cenę opisaną punktem F na Ilustracji 11.6. Obliczano koszt przeciętny produkcji dla przedsiębiorstw wodociągowych lub energetycznych, dodawano kwotę odpowiadającą normalnej stopie zysku oczekiwanego przez przedsiębiorstwo i na tej podstawie ustalano cenę dla konsumentów. Ta metoda była znana jako regulacja cen oparta na kosztach (ang. cost-plus regulation).

Regulacja cen w oparciu o koszty sama w sobie tworzy jednak liczne wyzwania. Jeśli producenci otrzymują zwrot kosztów powiększony o pewną marżę, to w zasadzie nie mają żadnych bodźców do obniżania wysokich kosztów działalności, ponieważ mogą po prostu przenosić je na konsumentów w postaci wyższych cen. Co gorsza, przedsiębiorstwa objęte regulacją cen opartą na kosztach mają nawet motywację do generowania wysokich kosztów poprzez budowę ogromnych fabryk lub zatrudnianie wielu pracowników, ponieważ cena, którą mogą pobierać, jest powiązana z ponoszonymi przez nie kosztami. Badania prowadzone przez wielu amerykańskich ekonomistów dowiodły, że wskazane wyżej problemy związane z regulacją cen w oparciu o koszty występowały w gospodarce USA w latach 60. i 70. Niemal regułą było wówczas tworzenie silnych grup nacisku złożonych z kadry kierowniczej i pracowników takich przedsiębiorstw, którzy byli zainteresowani utrzymywaniem wysokich wynagrodzeń i licznych pozapłacowych korzyści związanych z zatrudnieniem. Niekiedy dochodziło wręcz do dziedziczenia miejsc pracy w przedsiębiorstwach użyteczności publicznej, czyli przyjęcia zasady, że jeśli pracownik odchodził na emeryturę, pierwszeństwo w zatrudnieniu na jego miejsce mieli członkowie jego rodziny. Podobnych porozumień broniły liczne związki zawodowe funkcjonujące w takich firmach.

W związku z tym w latach 80. i 90. XX w. coraz powszechniej wykorzystywanym podejściem stały się regulacje pułapów cenowych (ang. price cap regulation), w ramach których organ regulacyjny wyznaczał maksymalną cenę, jaką przedsiębiorstwo mogło pobierać w ciągu kolejnych kilku lat. Powszechne było ustalanie limitów cenowych nieznacznie malejących wraz z upływem czasu. W takiej sytuacji, jeśli firma potrafiła znaleźć sposób na obniżkę kosztów w tempie szybszym niż obniżka limitów cenowych, mogła osiągnąć wysokie zyski. Jeśli jednak nie nadążała za zmianami pułapów cenowych lub miała pecha na rynku, ponosiła stratę. Po upływie kilku lat organy regulacyjne na nowo ustalały poziomy pułapów cenowych, analizując wyniki przedsiębiorstwa.

Regulacja pułapów cenowych wymaga starannego wdrożenia. Nie zadziała, jeśli organy regulacyjne ustalą pułap cenowy na nierealistycznie niskim poziomie. Może także nie zadziałać przy nagłych zmianach sytuacji na rynku, gdy firma będzie skazana na ponoszenie strat bez względu na to, co zrobi. Na przykład jeśli ceny energii na rynkach światowych gwałtownie wzrosną, przedsiębiorstwo sprzedające gospodarstwom domowym gaz ziemny lub olej opałowy może nie być w stanie sprostać limitom cenowym, które wydawały się rozsądne jeszcze rok czy dwa lata wcześniej (taka sytuacja miała miejsce w Polsce i innych krajach UE w drugiej połowie 2021 r. w związku z działaniami podejmowanymi na rynku przez rosyjskiej koncerny znajdujące się pod kontrolą państwa). Niezbędne będzie wówczas podniesienie pułapów cenowych, do którego skądinąd doszło tak w Polsce, jak i w innych krajach UE. Co więcej, możliwość osiągania większych zysków lub ponoszenia strat – zamiast zapewnionego średniego poziomu zysku, co jest charakterystyczne dla regulacji cen w oparciu o koszty – może zachęcać monopol naturalny do zwiększania efektywności i innowacji.

W przypadku monopolu naturalnego konkurencja rynkowa jest w zasadzie niemożliwa, o ile nie dojdzie do zasadniczego przełomu technologicznego (jakim był np. rozwój telefonii komórkowej), w związku z czym jeśli państwo chce ochronić konsumentów przed wysokimi cenami i niewielkim wolumenem produkcji, regulacje muszą zostać wprowadzone. Niemniej jednak próbując zaprojektować elastyczny i motywujący system regulacji za pomocą pułapów cenowych, państwo nie ma łatwego zadania.