11.5 Dobra publiczne 

Definicja dobra publicznego

Ekonomiści mają ściśle określoną definicję dobra publicznego i – co warto podkreślić szczególnie mocno – nie wszystkie dobra i usługi finansowane ze środków publicznych spełniają tę definicję. Aby zrozumieć cechy dobra publicznego, najpierw rozważmy zwykłe dobro prywatne, takie jak kawałek pizzy. Kawałek pizzy charakteryzuje się tym, że może go zjeść tylko jedna osoba. Jeśli zje go Lucyna, nie może tego zrobić Ludwik. I na odwrót. Oczywiście mogą się tym kawałkiem pizzy podzielić, ale jeśli konkretny kęs zostanie połknięty przez Ludwika, Lucyna nie będzie go już w stanie włożyć do ust. Dodatkowo, kawałek pizzy to produkt łatwy do zidentyfikowania i wyodrębnienia. Kupując kawałek pizzy, łatwo stwierdzić, co w istocie nabywamy i nikt, kto nie zapłaci za pizzę, nie może wejść w jej posiadanie (chyba że dostanie ją od innej osoby, ale ona przecież wcześniej musiała za placek zapłacić).

Dobra publiczne natomiast charakteryzują się dwiema cechami, które sprawiają, że ich konsumpcja ma charakter całkowicie odmienny od zjedzenia kawałka pizzy. Ekonomiści mówią, że w kontekście dóbr publicznych nie ma możliwości wykluczenia kogokolwiek z ich konsumpcji, zaś sama konsumpcja ma nierywalizacyjny charakter. Brak możliwości wykluczenia z konsumpcji (ang. non-excludable), oznacza, że nie da się (lub jest to tak kosztowne, że aż nieracjonalne) zabronić komukolwiek korzystania z danego dobra lub usługi. Jeśli Ludwik kupi dobro prywatne, takie jak ostatni kawałek pizzy w uczelnianej stołówce, może wykluczyć innych, np. Lucynę, z jedzenia tej pizzy. Po prostu zje ten konkretny kawałek. Jeżeli jednak państwo zapewnia obronę narodową, to obejmuje ona wszystkich. Nawet jeśli zdecydowanie nie zgadzasz się z polityką obronną swojego kraju lub z wielkością wydatków na obronę, siły zbrojne twojej ojczyzny nadal cię chronią. Nie możesz w żaden sposób zrezygnować z tej ochrony, a armia i flota nie mogą chronić wszystkich innych obywateli, poza tobą.

Drugą cechą dobra publicznego jest nierywalizacyjny charakter konsumpcji (ang. non-rival). Oznacza to, że gdy jedna osoba korzysta z dobra publicznego, inne również mogą z niego korzystać i nie ma to żadnego negatywnego wpływu na użyteczność któregokolwiek z konsumentów. W przypadku dobra prywatnego, np. pizzy, tak nie jest. Jeśli Ludwik zje pizzę, Lucyna zjeść jej nie może, czyli te dwie osoby są rywalami w konsumpcji. W przypadku dobra publicznego, np. obrony narodowej, konsumpcja obrony narodowej przez Ludwika nie zmniejsza ilości dobra pozostawionej Lucynie, więc w kontekście tego dobra publicznego rywalizacja się nie pojawia.

Warto zwrócić uwagę, że istnieją dobra charakteryzujące się tylko jedną cechą dobra publicznego. Ekonomiści nazywają je mieszanymi dobrami publicznymi. Pomyśl o płatnych kanałach telewizyjnych. Przecież charakteryzują się one nierywalizacyjną konsumpcją. Jeśli Ludwik ogląda mecz lub odcinek serialu na takim kanale, bez żadnego uszczerbku może to zrobić również Lucyna. Niemniej w wypadku płatnego kanału telewizyjnego istnieje stosunkowo łatwy sposób wykluczenia potencjalnych użytkowników z ich konsumpcji. Tylko ci, którzy opłacili abonament, mogą się cieszyć filmami i relacjami sportowymi. Z drugiej strony istnieją też dobra, których konsumpcja ma charakter rywalizacyjny, ale nie ma możliwości technicznych pozwalających kogokolwiek z ich konsumpcji wykluczyć. Pomyśl o usługach oferowanych przez straż pożarną. Jeśli w mieście wybuchnie więcej niż jeden pożar, strażacy nie będą mogli od razu pojawić się przy każdym. Będą musieli wybrać, który zaczną gasić jako pierwszy. Nie ma natomiast możliwości, aby nie gasić pożaru w mieszkaniu kogoś, kto nie uiścił opłaty za usługi strażaków. Przecież ogień natychmiast przeniósłby się na mieszkania tych właścicieli, którzy stosowny abonament sobie wykupili. Aby temu zapobiec, strażacy będą gasili każdy pożar.

Specyficzne cechy dóbr publicznych oznaczają, że większość z nich musi być dostarczana (lub przynajmniej finansowana) przez państwo. Tak jak to już zostało wskazane powyżej, usługi oferowane przez straż pożarną i policję muszą być finansowane przez państwo (władze lokalne), gdyż nie ma możliwości, aby niektórzy ludzie w sąsiedztwie mieli ochronę przed pożarami i włamaniami do ich domów, podczas gdy inni nie byliby chronieni w ogóle. Ochrona niektórych osób oznacza również ochronę innych.

Pozytywne efekty zewnętrzne i dobra publiczne to pojęcia ściśle powiązane. Dobra finansowane przez państwo, takie jak ochrona policyjna lub szczepienia, wywołują pozytywne efekty zewnętrzne. Jednak nie wszystkie dobra i usługi, które generują silne efekty zewnętrzne, są dobrami publicznymi. Zarówno edukacja, jak i ochrona zdrowia to dobra prywatne, w ich kontekście – co w Polsce szczególnie łatwo zrozumieć – występuje zarówno konsumpcja rywalizacyjna, jak i łatwość wykluczenia z konsumpcji tych, którzy za dane dobro lub usługę nie zapłacą (dzięki temu działają prywatne szkoły podstawowe i uczelnie wyższe). Niemniej w ich wypadku pozytywne efekty zewnętrze są tak silne, że społeczeństwo decyduje się na ich finansowanie ze środków publicznych. Prywatne firmy mogą inwestować w nowe wynalazki, takie jak iPhone firmy Apple, i czerpać z nich zyski, jakkolwiek w dalszym ciągu ich powstanie będzie generować korzyści społeczne (w końcu wymyślenie przez Apple smartfona umożliwiło jego produkcję innym firmom technologicznym, co zwiększyło dostępność tego urządzenia). Patenty są próbą przekształcenia nowych wynalazków w dobra prywatne, z konsumpcją o charakterze rywalizacyjnym i możliwością wykluczenia z korzystania z tych dóbr. Dzięki temu w czasie ochrony patentowej nikt, poza wynalazcą, nie będzie mógł czerpać korzyści z ich produkcji i sprzedaży.

Problem gapowicza w przypadku dóbr publicznych

Prywatnym firmom trudno jest wytwarzać dobra publiczne i zarabiać na ich sprzedaży. Jeśli w przypadku danego dobra lub usługi nie ma możliwości wykluczenia kogokolwiek z jego konsumpcji (lub generuje to gigantyczne koszty), jak np. w przypadku obrony narodowej, to w jaki sposób przedsiębiorstwo może obciążyć ludzi opłatą za dostarczony produkt?

Kiedy ludzie podejmują decyzje o zakupie dobra publicznego, może pojawić się problem gapowicza (ang. free rider problem). Potencjalni konsumenci mają bowiem silną motywację, aby pozwolić innym płacić za dobro publiczne, a następnie korzystać z tego dobra „na gapę”, czyli nie wnosząc za nie stosownej opłaty (tak jak gapowicze nie płacą za korzystanie z komunikacji miejskiej, która jest w części lub w całości finansowana wpływami z biletów). Problem gapowicza możemy wyrazić w kategoriach gry w „dylemat więźnia”, którą omawialiśmy w Rozdziale 9 Konkurencja monopolistyczna i oligopol.

Należy jednak zwrócić uwagę, że strategie graczy w przypadku płacenia za dobra publiczne będą nieco inne niż podejście uczestników kartelu. Zobacz poniższą Ramkę Dylemat więźnia a dobro publiczne.

Rola państwa w finansowaniu dóbr publicznych

Kluczowym elementem w zapewnieniu finansowaniu dóbr publicznych jest znalezienie sposobu na wymuszenie wniesienia opłaty przez wszystkich beneficjentów, co zapobiegnie pojawieniu się problemu gapowicza. Jednym z takich sposobów może być finansowanie dóbr publicznych poprzez system podatkowy. Opłacanie podatków ma charakter przymusowy, w związku z czym – jeśli społeczeństwo zdecyduje się na finansowanie jakiegoś dobra publicznego z podatków – może wyeliminować problem gapowicza, nakładając na wszystkich swoich członków prawny obowiązek wnoszenia opłat.

Jednak podatki i wymuszane przez państwo składki nie są jedynym sposobem finansowania dóbr publicznych. W niektórych przypadkach wytwarzanie dobra publicznego może odbywać się dzięki mechanizmowi rynkowemu. Pomyśl na przykład o programie radiowym lub telewizyjnym. Jest to dobro, z konsumpcji którego nie da się nikogo wykluczyć, ponieważ gdy sygnał jest nadawany, każdy posiadacz radia czy telewizora (lub też ich technologicznych ekwiwalentów, np. telefonu komórkowego lub komputera) może go odebrać. Konsumpcja programu radiowego i telewizyjnego ma również nierywalizacyjny charakter, ponieważ słuchacze nie przeszkadzają sobie wzajemnie w odbiorze konkretnych audycji. Ze względu na te cechy praktycznie niemożliwe jest bezpośrednie obciążenie konsumentów opłatami za słuchanie i oglądanie konwencjonalnych programów radiowych i telewizyjnych. Niemniej takie stacje i audycje wciąż istnieją.

Radio i telewizja znalazły inny sposób na uzyskiwanie przychodów. Dzieje się to poprzez sprzedaż reklam, co jest pośrednim obciążaniem opłatą słuchaczy i widzów, w postaci zabierania im czasu. Ostatecznie konsumenci, którzy kupują reklamowane towary, płacą również za programy radiowe i telewizyjne, ponieważ przedsiębiorstwa wytwarzające reklamowane produkty wliczają opłaty za emisję reklam w koszty produkcji. Oczywiście w dalszym ciągu niektóre stacje telewizyjne, takie jak działające w Polsce Canal+ i HBO, pobierają regularną opłatę abonamentową za emisję programu bez reklam.

Innym sposobem prywatnego finansowania dóbr publicznych jest działalność podmiotów, które korzystają na pojawieniu się konkretnego dobra lub usługi w tak istotny sposób, że opłaca się im je sfinansować, dzięki czemu inni potencjalni użytkownicy nie będą musieli wnosić żadnej opłaty. Rozważmy przykład dużego armatora, którego statki przepływają przez szczególnie niebezpieczny akwen, w związku z czym ponosi on wysokie koszty ubezpieczenia jego floty. Jeśli wybudowanie i opłacanie funkcjonowania radiolatarni na tym akwenie poprawi bezpieczeństwo w znaczący sposób, koszt ubezpieczenia zmniejszy się o wartość większą niż wydatki poniesione na budowę i eksploatację latarni morskiej, Armator zapewne zainwestuje środki w poprawę bezpieczeństwa, bo mu się to opłaci. Wszyscy inni użytkownicy tego akwenu będą natomiast cieszyć się poprawą bezpieczeństwa całkowicie za darmo.

Niektóre dobra publiczne mają częściowo charakter świadczenia oferowanego bez konieczności wniesienia opłaty za użytkowanie, a częściowo wymagają uiszczenia takiej opłaty. Przykładem niech będzie publiczny park miejski, z którego można korzystać bezpłatnie, ale państwo (władze lokalne) pobiera opłatę za parkowanie samochodu, rezerwację niektórych terenów piknikowych lub możliwość sprzedaży żywności i napojów na przenośnym stoisku.

W innych przypadkach można użyć nacisków społecznych i osobistych apeli, a nie siły prawa, aby zmniejszyć liczbę gapowiczów i zebrać środki na sfinansowanie dobra publicznego. Na przykład sąsiedzi czasami tworzą stowarzyszenia, aby realizować projekty upiększające okolicę lub patrolować teren po zmroku w celu zmniejszenia przestępczości. W krajach o niskich dochodach, gdzie presja społeczna silnie zachęca osoby utrzymujące się z pracy na roli do udziału we wspólnych inicjatywach, okoliczni rolnicy mogą razem pracować nad dużym projektem nawadniania terenu, na czym zyskują wszyscy. Możemy postrzegać wiele działań związanych ze zbieraniem funduszy, w tym zbiórkę pieniędzy na lokalne organizacje charytatywne oraz na szkoły i uniwersytety, jako próbę wykorzystania presji społecznej do ograniczenia efektu gapowicza i uzyskania rezultatu, który przyniesie korzyści ogółowi.

Wspólne zasoby i „tragedia wspólnego pastwiska”

Tak jak to już zaznaczyliśmy wcześniej, poza czystymi dobrami publicznymi (miejski park) i dobrami prywatnymi (kawałek pizzy) możemy również mówić o mieszanych dobrach publicznych. Charakteryzują się one rywalizacyjnym charakterem konsumpcji, ale nie istnieją sposoby pozwalające wykluczyć kogokolwiek z konsumpcji takiego dobra, jeśli jest ona w jego kontekście w ogóle dopuszczalna. Przykładem niech będą ławice ryb (np. dorsza) na atlantyckich wodach międzynarodowych. Ponieważ każdy trawler rybacki ma prawo poławiać dorsza na wodach międzynarodowych, rybę tę możemy traktować jako dobro, z konsumpcji którego nikogo nie da się wykluczyć. Jednocześnie połowy mają charakter rywalizacyjny. Każda ryba wyłowiona np. przez statek portugalski nie zostanie złapana przez rybaków z Francji lub Kanady.

Dobra charakteryzujące się rywalizacyjną konsumpcją i brakiem efektywnych sposobów wykluczania z niej ekonomiści nazywają wspólnymi zasobami lub dobrami wspólnej puli (ang. common resources). Ponieważ wody międzynarodowe na Oceanie Atlantyckim są dostępne dla wszystkich rybaków, a każdy złowiony dorsz nie może być jednocześnie pozyskany przez kogoś innego, mają oni skłonność do nadmiernego wykorzystywania wspólnych zasobów, takich jak populacja tej smakowitej ryby.

Problem nadmiernego wykorzystywania wspólnych zasobów nie jest nowy. Ekolog Garret Hardin w artykule z 1968 r. opublikowanym w czasopiśmie Science nazwał go „tragedią wspólnego pastwiska” (ang. Tragedy of the Commons). Ekonomiści postrzegają to jako problem praw własności. Ponieważ nikt nie jest właścicielem oceanu ani ryb, które przemieszczają się swobodnie w jego wodach, nikt nie ma motywacji, aby chronić te zasoby i odpowiedzialnie je pozyskiwać. W celu rozwiązania problemu nadmiernych połowów morskich ekonomiści zazwyczaj opowiadają się za prostymi metodami, takimi jak licencje, limity połowów i skracanie ich sezonów. Kiedy populacja jakiegoś gatunku spada do krytycznie małych rozmiarów, rządy nawet zakazują połowów, dopóki biolodzy nie stwierdzą, że powróciła ona do poziomu gwarantującego przeżywalność.