12.4 Automatyczne stabilizatory koniunktury

Łagodzenie recesji i ożywienia

Rozważmy najpierw sytuację, gdy popyt globalny gwałtownie rośnie, powodując przesunięcie się punktu równowagi do poziomu produkcji powyżej potencjalnego PKB. Sytuacja ta zwiększa presję inflacyjną w gospodarce. Receptą w takim przypadku jest restrykcyjna polityka fiskalna, realizowana najczęściej poprzez kombinację wyższych podatków i niższych wydatków państwa. Do pewnego stopnia obie zmiany następują automatycznie. Jeśli chodzi o podatki, wzrost popytu globalnego oznacza, że pracownicy i przedsiębiorstwa w całej gospodarce zarabiają więcej. Ponieważ podatki zależą m.in. od wysokości dochodów osobistych i zysków przedsiębiorstw, wzrost popytu globalnego automatycznie zwiększa wpływy podatkowe. Dodatkowo, rosnąca inflacja, która zazwyczaj jest konsekwencją gwałtownego wzrostu popytu globalnego, również zwiększa dochody budżetu, tak jak to miało miejsce w Polsce w 2022 r. Jeśli chodzi o wydatki, większy popyt globalny oznacza zazwyczaj niższe bezrobocie i mniej zwolnień pracowników, a więc istnieje mniejsze zapotrzebowanie na wydatki państwa przeznaczane na zasiłki dla bezrobotnych, opiekę społeczną i inne programy zabezpieczenia społecznego.

Ten sam mechanizm działa również w drugą stronę. Gdy popyt globalny gwałtownie spada i pojawia się recesja, receptą jest ekspansywna polityka fiskalna – mieszanka obniżek podatków i wzrostu wydatków państwa. Niższy popyt globalny i wyższe bezrobocie powodują spadek dochodów osobistych i zysków przedsiębiorstw, co powoduje automatyczne zmniejszenie kwoty należnych podatków. Wyższe bezrobocie i pogorszenie kondycji gospodarki prowadzą do zwiększenia wydatków państwa na zasiłki dla bezrobotnych, opiekę społeczną i inne tego typu programy. Na przykład w roku 2009 w USA pakiet stymulacyjny obejmował wydłużenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Jak sugeruje analiza modelu AD-AS, automatyczne stabilizatory osłabiają tempo wzrostu popytu globalnego w sytuacji, w której rząd wdraża ekspansywny wariant polityki fiskalnej, i zwiększają dynamikę wzrostu wydatków globalnych wtedy, gdy rząd decyduje się na restrykcyjny wariant polityki fiskalnej.

Połączenie automatycznych stabilizatorów koniunktury i dyskrecjonalnej polityki fiskalnej spowodowało bardzo duży deficyt budżetowy w USA w 2009 r. Globalny kryzys finansowy, który rozpoczął się pod koniec 2007 r., oznaczał zmniejszenie aktywności podmiotów ekonomicznych generujących podatki. Większość ekonomistów, nawet tych, którzy są zaniepokojeni utrzymującymi się dużymi deficytami budżetowymi, jest znacznie mniej niechętnych lub wręcz popiera krótkookresowe (obejmujące kilka lat) wzrosty deficytów budżetowych podczas poważnych recesji i bezpośrednio po nich.

Spojrzenie wstecz na historię gospodarczą pozwala znaleźć inne przykłady kluczowej roli automatycznych stabilizatorów koniunktury. Przypomnijmy, że w drugiej dekadzie XXI w. w Stanach Zjednoczonych okresy wzrostu gospodarczego między recesjami wydłużyły się (o czym mówiliśmy w Rozdziale 3 Bezrobocie). Trzy najdłuższe fazy wzrostu gospodarczego w ciągu XX w. w Stanach Zjednoczonych miały miejsce w latach 60. i 80. oraz w okresie 1991–2001. Jednym z powodów, dla których w ostatnich dekadach gospodarka rzadziej wpadała w recesję, jest wzrost wydatków państwa i podatków w drugiej połowie XX w. Zatem zakres i skala automatycznego stabilizowania gospodarki ze strony wydatków państwa i podatków są obecnie większe niż w pierwszej połowie XX w. Na przykład ok. 1900 r. wydatki federalne w USA stanowiły mniej więcej 2% PKB. W 1929 r., tuż przed wybuchem Wielkiego Kryzysu, wydatki rządowe nadal wynosiły tylko 4% PKB. Mniejsze rozmiary państwa przed wybuchem II wojny światowej sprawiały, że automatyczne stabilizatory były znacznie słabsze niż w ostatnich kilku dekadach, kiedy wydatki rządowe w USA osiągały często poziom 20% PKB lub nawet wyższy.

Budżet strukturalny

W Stanach Zjednoczonych Biuro Budżetowe Kongresu (ang. Congressional Budget Office, CBO) oblicza każdego roku saldo budżetu strukturalnego (ang. standardized employment budget). Pokazuje ono, jaki byłby wynik budżetu (deficyt lub nadwyżka), gdyby gospodarka produkowała na poziomie potencjalnego PKB, czyli w sytuacji, w której istniałoby tylko bezrobocie naturalne. W krajach UE analogiczne działania podejmuje Komisja Europejska. Oznacza to, że deficyt strukturalny nie uwzględnia wpływu automatycznych stabilizatorów. Ilustracja 12.10 przedstawia rzeczywisty i strukturalny deficyt budżetowy w Stanach Zjednoczonych w ostatnich dziesięcioleciach.

Ilustracja 12.10 Porównanie rzeczywistego i strukturalnego deficytu budżetowego w USA w latach 1965–2020 Kiedy gospodarka jest w recesji, deficyt strukturalny jest mniejszy niż deficyt rzeczywisty, ponieważ wielkość produkcji znajduje się poniżej potencjalnego PKB, a automatyczne stabilizatory zmniejszają podatki i zwiększają wydatki państwa. Kiedy gospodarka znajduje się w fazie szybkiego wzrostu, deficyt strukturalny (lub nadwyżka strukturalna) jest większy niż deficyt rzeczywisty (lub rzeczywista nadwyżka), ponieważ gospodarka produkuje na poziomie zbliżonym do potencjalnego PKB (lub nawet większym), więc automatyczne stabilizatory podnoszą podatki i zmniejszają zapotrzebowanie na wydatki państwa. (Źródła: Actual and Cyclically Adjusted Budget Surpluses/Deficits, http://www.cbo.gov/publication/43977; Economic Report of the President, Table B-1, http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ERP-2013/content-detail.html).

Zauważmy, że w okresach recesji, takich jak wczesne lata 90. XX w., rok 2001 czy 2009, deficyt strukturalny był mniejszy niż deficyt rzeczywisty. Podczas recesji automatyczne stabilizatory zwiększają deficyt budżetowy, więc gdyby w gospodarce było pełne zatrudnienie, deficyt byłby mniejszy. Natomiast pod koniec lat 90. XX w. nadwyżka budżetu strukturalnego była niższa od nadwyżki rzeczywistego budżetu państwa. Różnica między deficytem lub nadwyżką strukturalną a deficytem lub nadwyżką rzeczywistą pokazuje skutki działania automatycznych stabilizatorów. Innymi słowy, dane na temat budżetu strukturalnego pozwalają ocenić, jaki byłby deficyt budżetowy, gdyby gospodarka produkowała na poziomie potencjalnego PKB.

Automatyczne stabilizatory działają szybko. Niższe płace oznaczają, że z wypłaty od razu pobierane są mniejsze podatki. Wyższe bezrobocie lub ubóstwo oznaczają, że wydatki państwa w tych obszarach rosną od razu, gdy ludzie ubiegają się o należne im świadczenia. Chociaż automatyczne stabilizatory nieco kompensują zmiany popytu globalnego, nie wyrównują ich w całości ani nawet w większej części. W przeszłości automatyczne stabilizatory po stronie podatkowej i wydatkowej neutralizowały ok. 10% wszelkich początkowych zmian poziomu produkcji. Kompensacja może wydawać się nieduża, ale jest potrzebna. Automatyczne stabilizatory, podobnie jak amortyzatory w samochodzie, mogą być przydatne, jeśli zmniejszają wpływ największych wstrząsów, nawet jeśli nie eliminują ich całkowicie.