Cel dydaktyczny
Po przeczytaniu tego podrozdziału będziesz w stanie:
- Opisać, w jaki sposób polityka fiskalna i polityka pieniężna są ze sobą powiązane
- Wskazać trzy przyczyny opóźnień, które często występują przy rozwiązywaniu problemów gospodarczych
- Zrozumieć prawne i polityczne wyzwania dotyczące mierzenia się z problemami ekonomicznymi
Na początku lat 60. XX w. wielu czołowych ekonomistów uważało, że problemy związane z cyklem koniunkturalnym, bezrobociem cyklicznym i inflacją należą już do przeszłości. 31 grudnia 1965 r. na okładce „Time’a”, najważniejszego wówczas magazynu informacyjnego w Stanach Zjednoczonych, znalazło się zdjęcie Johna Maynarda Keynesa, a z opublikowanego w gazecie artykułu wynikało, że teorie keynesowskie wywarły „decydujący wpływ na światowe gospodarki”. W tekście pojawiło się stwierdzenie, że politycy gospodarczy „wykorzystywali teorie keynesowskie nie tylko po to, by uniknąć gwałtownych cykli koniunkturalnych z czasów przedwojennych, ale także po to, by osiągnąć fenomenalny wzrost gospodarczy i niezwykle stabilne ceny”.
Ten szczęśliwy konsensus nie trwał jednak długo. Gospodarka USA doświadczyła recesji od grudnia 1969 r. do listopada 1970 r., jeszcze głębszego załamania gospodarczego od listopada 1973 r. do marca 1975 r., a następnie podwójnej recesji od stycznia do czerwca 1980 r. i od lipca 1981 r. do listopada 1982 r. Oczywiście oznaczało to, że zarówno bezrobocie, jak i inflacja wciąż potrafiły bardzo szybko rosnąć. Najwyraźniej problemy polityki makroekonomicznej nie zostały rozwiązane ostatecznie. Kiedy ekonomiści zaczęli się zastanawiać, co poszło nie tak, zidentyfikowali szereg problemów, które sprawiają, że dyskrecjonalna polityka fiskalna jest trudniejsza, niż się wydawało w cechujących się optymizmem latach 60. XX w.
Polityka fiskalna i stopy procentowe
Ponieważ polityka fiskalna wpływa na wartość pożyczek rządowych zaciąganych na rynkach finansowych (ang. financial capital markets), oddziałuje nie tylko na popyt globalny, ale może również wywierać wpływ na stopy procentowe. Na Ilustracji 12.11 początkowa równowaga (E0) na rynku finansowym występuje przy wartości zaciągniętych pożyczek równej 800 mld dol. i stopie procentowej na poziomie 6%. Jednak wzrost deficytu budżetowego przesuwa krzywą popytu na kapitał finansowy z D0 do D1. Nowa równowaga (E1) występuje dla wartości pożyczek równej 900 mld dol. i stopie procentowej na poziomie 7%.
Na podstawie wielu badań empirycznych można dojść do uzasadnionego wniosku, że wzrost deficytu budżetowego (lub spadek nadwyżki budżetowej) o 1 punkt procentowy w stosunku do PKB spowoduje wzrost długoterminowej stopy procentowej o 0,5–1,0 punktu procentowego.
I tutaj pojawia się pewien problem. Ekspansywna polityka fiskalna, obejmująca obniżki podatków lub wzrost wydatków państwa, ma na celu zwiększenie popytu globalnego. Jeśli prowadzi również do wyższych stóp procentowych, wówczas przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe będą mniej chętnie zaciągać pożyczki i wydawać pieniądze (dokładnie tak samo, jak działoby się w przypadku restrykcyjnej polityki pieniężnej), zmniejszając w ten sposób popyt globalny. Nawet jeśli bezpośredni wpływ ekspansywnej polityki fiskalnej na wzrost popytu nie zostanie w pełni stłumiony spadkiem popytu wynikającym z wyższych stóp procentowych, impuls fiskalny może się okazać słabszy, niż początkowo oczekiwano. Nazywamy to wypieraniem (ang. crowding out). Efekt wypierania polega na tym, że pożyczki zaciągane przez państwo i jego wyższe wydatki skutkują wzrostem stóp procentowych, co zmniejsza poziom inwestycji przedsiębiorstw i konsumpcję gospodarstw domowych.
Szerszy wniosek jest taki, że państwo musi koordynować politykę fiskalną i pieniężną. Jeśli ekspansywna polityka fiskalna ma działać dobrze, to jednocześnie bank centralny powinien obniżyć lub utrzymywać na niskim poziomie krótkoterminowe stopy procentowe. I odwrotnie, polityka pieniężna może także zmniejszyć prawdopodobieństwo wystąpienia scenariusza zdarzeń, w którym restrykcyjna polityka fiskalna doprowadzi do recesji.
Długie i zmienne opóźnienia czasowe
Państwo może relatywnie szybko i często zmieniać politykę pieniężną, ale zmiany polityki fiskalnej trwają znacznie dłużej. Wyobraź sobie, że gospodarka zaczyna zwalniać. Często potrzeba kilku miesięcy, zanim dane statystyczne wyraźnie zasygnalizują, że rozpoczęło się spowolnienie gospodarcze, i kilka kolejnych, aby potwierdzić, że to naprawdę recesja, a nie tylko jedno- czy dwumiesięczne zakłócenie w średnioterminowym trendzie wzrostowym. Czas potrzebny do stwierdzenia, że nastąpiła recesja, ekonomiści często nazywają opóźnieniem w rozpoznaniu (ang. recognition lag).Po tym opóźnieniu politycy gospodarczy stają się świadomi problemu i proponują działania w zakresie polityki fiskalnej. Ustawy trafiają do różnych komisji parlamentarnych w celu przeprowadzenia rozmaitych analiz, negocjacji, głosowań, a następnie, jeśli zostaną przyjęte w komisjach i przez parlament, trafiają na biurko prezydenta i czekają na jego podpis. Wiele ustaw z zakresu polityki fiskalnej dotyczących wydatków państwa lub podatków wprowadza zmiany dopiero od następnego roku budżetowego lub stopniowo w czasie. Czas potrzebny na uchwalenie ustawy ekonomiści nazywają opóźnieniem w zastosowaniu (ang. legislative lag). Wreszcie, gdy ustawa wejdzie w życie, zorganizowanie funduszy i ich transfer do odpowiednich agencji w celu wdrożenia programów również musi potrwać. Czas potrzebny na rozpoczęcie projektów nazywany jest opóźnieniem efektów (ang. implementation lag).
Co więcej, dokładna skala zmian, które rząd powinien wdrożyć, nigdy nie jest do końca jasna. Czy deficyt budżetu powinien się zwiększyć o pół punktu procentowego w stosunku do PKB? A może o punkt procentowy lub nawet bardziej? Na wykresie z modelem AD-AS łatwo jest naszkicować krzywą popytu globalnego przesuwającą się do poziomu potencjalnego PKB. W realnym świecie poziom produkcji potencjalnej znamy jedynie w przybliżeniu, a rzeczywisty wpływ cięcia wydatków lub podwyżki podatków na popyt globalny pozostaje zawsze przedmiotem pewnych kontrowersji. Nieznany jest również stan gospodarki w dowolnym punkcie czasowym. Na przykład w pierwszych dniach urzędowania prezydenta Baracka Obamy nikt nie znał prawdziwej skali deficytu budżetowego gospodarki Stanów Zjednoczonych. W czasie kryzysu finansowego z lat 2008–2009 gwałtowne załamanie systemu bankowego i sektora motoryzacyjnego sprawiło, że trudno było ocenić, jak bardzo skurczyła się amerykańska gospodarka.
W związku z tym rozpoczęcie działań w ramach ekspansywnej polityki fiskalnej może nastąpić wiele miesięcy, a nawet ponad rok po początku recesji. I nawet wtedy pozostaje niepewność co do tego, o ile dokładnie należy zwiększyć lub zmniejszyć podatki i wydatki państwa. Kiedy politycy gospodarczy próbują wykorzystać antycykliczną politykę fiskalną do walki z recesją lub inflacją, ryzykują, że reagują na sytuację makroekonomiczną sprzed dwóch lub trzech lat za pomocą narzędzi, które mogą być niekorzystne dla gospodarki w danym momencie. George P. Schultz, profesor ekonomii, były sekretarz skarbu i dyrektor Biura Zarządzania i Budżetu, napisał kiedyś: „O ile ekonomista jest przyzwyczajony do opóźnień czasowych, polityk lubi natychmiastowe rezultaty. Napięcie bierze się stąd, że – jak wielokrotnie widziałem – zwłoka ekonomisty to zmora polityka”.
Krótko- i długookresowe konsekwencje polityki fiskalnej
Tymczasowa obniżka podatków lub tymczasowe zwiększenie wydatków państwa będą wpływać na sytuację w gospodarce jedynie w krótkim okresie (1–2 lata), a potem nastąpi powrót do sytuacji wyjściowej. Natomiast w przypadku trwałej obniżki podatków lub trwałego zwiększenia wydatków państwa oczekujemy utrzymania tego stanu w dającej się przewidzieć przyszłości. Wpływ tymczasowej i trwałej polityki fiskalnej na popyt globalny może być bardzo różny. Zastanów się, jaka byłaby twoja reakcja na decyzję rządu o tymczasowej obniżce podatków mającej obowiązywać tylko przez rok, a jaka na obniżkę trwałą. Większość ludzi i przedsiębiorstw reaguje silniej na zmianę trwałą niż tymczasową.
Fakt ten stwarza nieuniknioną trudność w prowadzeniu antycyklicznej polityki fiskalnej. Właściwym działaniem powinna być ekspansywna polityka fiskalna z wysokim deficytem budżetowym w czasie recesji, a następnie restrykcyjna polityka fiskalna z nadwyżką budżetową w okresie korzystnej koniunktury. Jeśli jednak takie podejście jest jednoznacznie krótkookresowe, będzie miało mniejszy wpływ na gospodarkę niż polityka, która ma charakter trwały.
Zmiana struktury gospodarki wymaga czasu
Kiedy gospodarka wychodzi z recesji, zwykle nie powraca do stanu identycznego z tym, w jakim znajdowała się w momencie przed załamaniem koniunktury. Wewnętrzna struktura gospodarki ewoluuje bowiem i ulega zmianom. Na przykład znaczna część wzrostu gospodarczego w połowie pierwszej dekady XXI w. wystąpiła w sektorze budowlanym (zwłaszcza budownictwie jednorodzinnym) i finansowym. Kiedy jednak w 2007 r. ceny mieszkań zaczęły spadać, a wynikający z tego kryzys finansowy doprowadził do recesji (co omówiliśmy w Rozdziale 10 Bank centralny i polityka monetarna), obydwa sektory przeżyły kryzys. W ostatnich latach w Stanach Zjednoczonych z powodu presji zmian technologicznych i zagranicznej konkurencji także w przetwórstwie przemysłowym liczne miejsca pracy zostały zlikwidowane. Wiele osób, które straciły zatrudnienie podczas globalnego kryzysu finansowego z lat 2008–2009, już nigdy nie wróci na te same stanowiska w tych samych branżach. Gospodarka będzie się rozwijała w nowym kierunku, jak pokazuje poniższa Ramka Dlaczego znikają miejsca pracy?. Polityka fiskalna może zwiększyć ogólny popyt, ale proces strukturalnych zmian gospodarczych – ekspansja nowych gałęzi przemysłu i przemieszczanie się pracowników do tych branż – wymaga czasu.
Poznaj szczegóły
Dlaczego znikają miejsca pracy?
Ludzie mogą stracić pracę z różnych powodów, np. ze względu na recesję, ale także wskutek długoterminowych zmian w gospodarce, takich jak nowe technologie. Na przykład poprawa wydajności w produkcji samochodów może zmniejszyć liczbę potrzebnych pracowników i wyeliminować niektóre miejsca pracy w długim okresie. Internet stworzył pewne miejsca pracy, ale doprowadził także do likwidacji innych, od biur podróży po sprzedawców w księgarniach. Wiele z tych stanowisk pracy może już nigdy nie być potrzebnych. Krótkookresowa polityka fiskalna mająca na celu zmniejszenie bezrobocia może tworzyć miejsca pracy, ale nie zdoła wygenerować trwałego zatrudnienia pracowników na stanowiskach pracy, które przestały być potrzebne. W końcu ilu woźniców było niezbędnych w polskiej gospodarce w roku 1920, 1950 i 2000.
Ograniczenia polityki fiskalnej
Gospodarce, która produkuje poniżej poziomu potencjalnego PKB, polityka fiskalna może pomóc w zwiększeniu popytu globalnego, tak aby produkcja wzrosła do wolumenu bliższego pełnemu zatrudnieniu, obniżając w ten sposób bezrobocie. Jednak polityka fiskalna nie może sprawić, że produkcja przekroczy wielkość potencjalną bez wywołania inflacji. W takiej sytuacji bowiem bezrobocie staje się tak niskie, że brakuje pracowników i płace szybko rosną.
Sięgnij po więcej
Odwiedź poniższą stronę internetową, aby się dowiedzieć, jak polityka fiskalna wpływa na ożywienie gospodarcze.
Realia polityczne i dyskrecjonalna polityka fiskalna
Ostatni problem dyskrecjonalnej polityki fiskalnej wynika z trudności w wyjaśnieniu politykom, na czym ona w istocie polega. Niektórzy politycy żywią instynktowne przekonanie, że kiedy gospodarka zwalnia i dochody podatkowe maleją, nadszedł czas, aby zacisnąć pasa, zacząć liczyć każdy grosz i ograniczać wydatki. Jednak zgodnie z zasadami polityki antycyklicznej, kiedy gospodarka zwalnia, rząd powinien gospodarkę pobudzić, czyli podnieść wydatki i obniżyć podatki. Rekompensuje to spadek koniunktury w innych sektorach. I odwrotnie, kiedy ma miejsce ożywienie gospodarcze i dochody z podatków rosną, politycy często czują, że nadszedł czas na obniżki podatków i wzrost wydatków (dzielenie owoców wzrostu gospodarczego). Tyle że zasady prowadzenia polityki antycyklicznej są jasne: boom gospodarczy powinien być czasem na utrzymanie wysokich podatków i ograniczenie wydatków.
Politycy zwykle wolą realizować ekspansywną niż restrykcyjną politykę fiskalną, co w okresie recesji jest uzasadnione. Jednak ci sami politycy mniej chętnie formułują komunikat, że w czasach dobrej koniunktury podatki powinny wzrosnąć, a wydatki zmaleć. Na przykład w okresie ożywienia gospodarczego późnych lat 90. XX w. i początku XXI w. PKB Stanów Zjednoczonych szybko rósł. Szacunki wielu agencji rządowych, takich jak Biuro Budżetowe Kongresu oraz Biuro Zarządzania i Budżetu, wykazały, że PKB przekraczał poziom potencjalny, a stopy bezrobocia były niezwykle niskie. Jednak żaden polityk głównego nurtu nie mówił głośno, że okres boomu gospodarczego może być odpowiednim momentem na cięcia wydatków lub podwyżki podatków. W lutym 2017 r. prezydent Trump przedstawił plany wzrostu wydatków na obronę narodową o 10% (tj. 54 mld dol.), zwiększenia inwestycji w infrastrukturę o 1 bln dol. oraz obniżenia podatków dochodowych od osób fizycznych i prawnych, a wszystko to przy utrzymaniu dotychczasowych nakładów na ubezpieczenia społeczne i program Medicare. Jedynym sposobem na realizację tego planu był znaczny wzrost deficytu budżetu federalnego w USA.
Dyskrecjonalna polityka fiskalna: podsumowanie
Ekspansywna polityka fiskalna pozwala wyjść z recesji, a restrykcyjna polityka fiskalna ułatwia obniżenie inflacji. Biorąc pod uwagę niepewność co do wpływu na stopy procentowe cięć podatkowych i wzrostu wydatków z budżetu, opóźnienia czasowe, różnice między tymczasową a trwałą polityką oraz nieprzewidywalne zachowania polityczne, wielu ekonomistów i polityków gospodarczych w połowie lat 90. XX w. uznało, że dyskrecjonalna polityka fiskalna jest nieskutecznym narzędziem stabilizowania koniunktury. Używanie jej w ekstremalnych okolicznościach, takich jak szczególnie głębokie lub długotrwałe załamanie gospodarcze (kryzys finansowy, recesja pandemiczna itp.), może mieć sens. W sytuacjach bardziej standardowych, kiedy skala recesji jest niewielka, lepszym rozwiązaniem jest realizacja polityki fiskalnej za pomocą automatycznych stabilizatorów koniunktury oraz wykorzystanie polityki pieniężnej jako narzędzia do wdrażania krótkookresowych działań antycyklicznych.