11.3 Prywatne sposoby rozwiązania problemu negatywnych efektów zewnętrznych

Opłaty za emisję zanieczyszczeń

Opłata za emisję zanieczyszczeń (ang. pollution charge) to podatek od zanieczyszczeń nakładany na przedsiębiorstwo, które je emituje. Opłata taka stanowi dla firmy maksymalizującej zysk zachętę do redukcji emisji zanieczyszczeń, o ile koszt krańcowy redukcji emisji jest mniejszy niż wysokość podatku.

Rozważmy tu przykład niewielkiego przedsiębiorstwa, które emituje do atmosfery 50 kg sadzy rocznie. Pył zawieszony w powietrzu powoduje choroby układu oddechowego oraz obciąża finansowo inne biznesy i mieszkańców obszaru, na którym działa ta firma.

Ilustracja 11.3 przedstawia koszty krańcowe ponoszone przez wspomniane przedsiębiorstwo w związku ze zmniejszeniem emisji zanieczyszczeń. Koszt krańcowy redukcji zanieczyszczeń, podobnie jak większość kosztów krańcowych, rośnie wraz ze wzrostem produkcji, przynajmniej w krótkim okresie. Zmniejszenie emisji cząstek sadzy o pierwsze 10 kg rocznie kosztuje firmę 300 zł. Redukcja o kolejne 10 kg wymaga już 500 zł nakładów, o trzecie – 900 zł, o czwarte 10 kg – 1500 zł, zaś całkowite wyeliminowanie emisji sadzy kosztowałoby dodatkowo 2,5 tys. zł. Taki schemat kształtowania się kosztów zmniejszania emisji zanieczyszczeń jest dość powszechny. Początkowo redukcję ilości wytwarzanych szkodliwych substancji można osiągnąć stosunkowo niewielkim kosztem, ale całkowite wyeliminowanie jakichkolwiek zanieczyszczeń wymaga już bardzo dużych nakładów finansowych.

Ilustracja 11.3 Opłata za emisję zanieczyszczeń Jeśli opłata za emisję zanieczyszczeń zostanie ustalona na poziomie 1000 zł za każde 10 kg sadzy, przedsiębiorstwo będzie miało motywację do zmniejszenia emisji zanieczyszczeń o 30 kg, ponieważ koszt redukcji emisji sadzy o kolejne 20 kg będzie wyższy (1500 zł + 2500 zł) niż opłata nałożona przez państwo (1000 zł + 1000 zł).

Wyobraź sobie, że na przedsiębiorstwo została nałożona opłata za emisję zanieczyszczeń w wysokości 1000 zł za każde wypuszczone do atmosfery 10 kg sadzy rocznie. (W polskim systemie prawnym podatki mają charakter nieekwiwalentny, w związku z czym pozwolenie na emisję zanieczyszczeń będzie opłatą, a nie podatkiem, bo daje firmie wnoszącej tę płatność konkretne prawa. Podobnie składką, a nie podatkiem jest opłata, dzięki której zyskujemy prawo do korzystania z publicznych systemów opieki zdrowotnej i emerytalnego). Firma ma do wyboru albo emitować sadzę i wnosić narzuconą przez państwo opłatę, albo zmniejszyć ilość zanieczyszczeń, ponosząc odpowiednie koszty tej redukcji, co ilustruje powyższy wykres. O ile firma zmniejszy roczną skalę emisji zanieczyszczeń? Redukcja emisji sadzy o pierwsze 10 kg kosztuje 300 zł. To znacznie mniej niż 1000 zł opłaty, więc firma z pewnością zdecyduje się na redukcję emisji. Zmniejszenie emisji o kolejne 10 kg kosztuje 500 zł, czyli nadal mniej niż wartość opłaty, więc firma zadba o dalszą redukcję emisji. Ograniczenie skali wytwarzania sadzy o trzecie 10 kg kosztuje już 900 zł, czyli wciąż mniej niż 1000 zł podatku. Jednak ograniczenie emisji o czwarte 10 kg wymaga już 1500 zł nakładów, co znacznie przekracza wartość stosownej opłaty. W rezultacie firma zdecyduje się na redukcję emisji sadzy o 30 kg, ponieważ krańcowy koszt redukcji o tę wielkość jest mniejszy niż wartość opłat za emisję zanieczyszczeń. Przy opłacie w wysokości 1000 zł przedsiębiorstwo nie ma motywacji do zmniejszenia skali emisji sadzy o więcej niż 30 kg rocznie.

Firma, która musi wnosić opłatę od emisji zanieczyszczeń, będzie miała motywację do znalezienia najtańszych technologii ograniczania skali wytwarzanych szkodliwych substancji. Przedsiębiorstwa mogące łatwo i tanio zmniejszyć emisję zanieczyszczeń zrobią to, aby zminimalizować kwotę płaconego podatku, zaś przedsiębiorstwa, które ponoszą wysokie koszty redukcji np. sadzy, zapłacą podatek od zanieczyszczeń. Jeśli podatek od zanieczyszczeń ma zastosowanie do każdego ich źródła, producenci mający poparcie polityczne nie uzyskują preferencji ani nie mogą korzystać z luk prawnych. Choć, jak łatwo zauważyć, politycy mogą mimo wszystko wprowadzić wyłączenia, zwalniając ze stosownej opłaty zakład znajdujący się np. w ich okręgu wyborczym.

Jako przykład swoistej opłaty za produkcję zanieczyszczeń nakładanej na gospodarstwa domowe można wskazać dwa sposoby pobierania opłat za wywóz śmieci. Jedną z metod jest zryczałtowana kwota przypadająca na gospodarstwo domowe, niezależna od ilości wytworzonych śmieci (taka właśnie opłata obowiązuje m.in. w Warszawie i innych dużych miastach w Polsce). Alternatywnym podejściem jest wprowadzenie kilku poziomów rosnących opłat powiązanych z ilością produkowanych śmieci oraz oferowanie niższych stawek lub bezpłatnego odbioru odpadów posegregowanych i nadających się do recyklingu.

Tak naprawdę opłaty za emisję zanieczyszczeń są uwzględnione w wielu regulacjach dotyczących ochrony środowiska, chociaż często nie są w nich wskazywane wprost. Na przykład zarówno w Polsce, jak i w pozostałych krajach UE czy Stanach Zjednoczonych nakładane są podatki na paliwa silnikowe (etylinę, olej napędowy i gaz LPG). Możemy postrzegać ten podatek jako opłatę za zanieczyszczenie powietrza przez samochody, a także jako źródło finansowania budowy i remontów sieci dróg publicznych.

Podobnie zwrotna kaucja za szklane butelkę nadające się do recyklingu działa jak podatek od zanieczyszczeń. Stanowi ona zachętę do segregowania śmieci i ich przetwarzania, jeśli bowiem butelka zostanie wrzucona do kosza, opłaty nie będzie można odzyskać. W porównaniu z regulacjami istniejącymi w ramach systemu nakazowo-kontrolnego podatek od zanieczyszczeń zmniejsza ich emisję w bardziej elastyczny i efektywny kosztowo sposób.

Zbywalne zezwolenia na emisję zanieczyszczeń

Kiedy państwo lub organizacja międzynarodowa wprowadza program zbywalnych zezwoleń na emisję zanieczyszczeń (ang. marketable permit program) (np. pozwolenia na emisję dwutlenku węgla w krajach UE), musi zacząć od ustalenia limitu dopuszczalnej ilości zanieczyszczeń, zgodnie z normami krajowymi lub międzynarodowymi. Na przykład może ustalić, że skala emisji CO₂ w ciągu roku może osiągnąć max. poziom 100 tys. ton. Każde zezwolenie umożliwia przedsiębiorstwu emisję jednej tony CO₂, co oznacza, że wyemitowanych zostanie 100 tys. zezwoleń. Następnie zezwolenia na emisję ustalonej wcześniej ilości zanieczyszczeń są rozdzielane między przedsiębiorstwa albo bezpłatnie, zgodnie z przyjętym wcześniej algorytmem uzależnionym od wolumenu historycznej produkcji, albo w drodze aukcji. W tym drugim przypadku za każde zezwolenie firmy muszą zapłacić.

Pamiętajmy o trzech kwestiach. Po pierwsze, zezwolenia mają na celu zmniejszenie całkowitej emisji zanieczyszczeń w pewnym okresie. Na przykład w pierwszym roku wyemitowane zezwolenia umożliwią łączną emisję 100 tys. ton dwutlenku węgla, ale w kolejnym już tylko 90 tys. ton, a w jeszcze następnym jedynie 80 tys. ton i tak aż do pożądanego poziomu docelowego (np. w ciągu 20 lat program ma przynieść zmniejszenie emisji CO₂ do zera). Po drugie, są to zezwolenia zbywalne, co oznacza, że przedsiębiorstwa mogą je kupować i sprzedawać. Po trzecie, system oparty na zbywalnych pozwoleniach działa skutecznie tylko wtedy, gdy pomijalną kwestią jest to, które przedsiębiorstwa ograniczą emisję gazu, a które kupią pozwolenia.

Dzięki takiej a nie innej konstrukcji programu zbywalnych zezwoleń emisja dwutlenku węgla nie tylko zostanie ograniczona do pożądanego poziomu, ale odbędzie się po minimalnym koszcie. Przedsiębiorstwa będą bowiem kupować i sprzedawać te zezwolenia, porównując ich cenę na rynku z kosztem ograniczenia emisji CO₂ o jedną tonę. Jeśli koszt ograniczenia emisji dwutlenku węgla będzie niższy od ceny zezwolenia na rynku wtórnym, przedsiębiorstwo zdecyduje się na wdrożenie technologii bądź montaż urządzeń ograniczających emisję cieplarnianego gazu, zamiast kupować zezwolenie, lub – jeśli otrzymało od państwa pewną pulę bezpłatnie – sprzeda je na rynku wtórnym. Natomiast jeśli koszt ograniczenia emisji CO₂ przekroczy cenę zezwolenia, wówczas przedsiębiorstwo kupi je od państwa w czasie pierwotnej aukcji lub od innych firm na rynku wtórnym. Problemem pozostaje natomiast pierwotna alokacja zezwoleń. Pamiętajmy, że jeśli przedsiębiorstwo ogranicza emisję dwutlenku węgla, może się to odbić na wolumenie jego produkcji i tym samym przełożyć się np. na spadek zatrudnienia. Dlatego władzom krajów tworzących organizację międzynarodową (np. UE) lub władzom lokalnym będzie zależało na tym, żeby emisję CO₂ redukowały przedsiębiorstwa w innych krajach lub w innych województwach, stanach etc. Wówczas uda się zredukować efekt cieplarniany i jednocześnie ochronić miejsca pracy obywateli, którzy będą głosować na przedstawicieli władz krajowych lub regionalnych w kolejnych wyborach.

Lepiej zdefiniowane prawa własności

Jasno zdefiniowane i alokowane prawa własności również mogą zapewnić równowagę między działalnością gospodarczą a zanieczyszczeniem środowiska. Ronald Coase (1910–2013), zdobywca Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii w 1991 r., w przejrzysty sposób zilustrował przykład efektu zewnętrznego: obok pola rolnika biegnie tor kolejowy. Dość często przejeżdża po nim lokomotywa, z komina której wydobywają się iskry, co w niesprzyjających warunkach wywołuje pożar tego pola. Coase zadał pytanie o to, czyim obowiązkiem jest rozwiązanie tego problemu. Czy rolnik na własny koszt powinien zbudować bariery wzdłuż pola, aby nie dopuścić do zaprószenia ognia, czy też przewoźnik winien zainstalować w kominie lokomotywy specjalne urządzenie, które zapobiegnie przypadkowemu pożarowi.

Coase zwrócił uwagę, że nie da się rozwiązać tego problemu, dopóki nie zdefiniuje się jasno praw własności (ang. property rights), które jednoznacznie określą, kto komu powinien wypłacić odszkodowanie, a tym samym kto jest odpowiedzialny za zmniejszenie bądź wykluczenie prawdopodobieństwa pożaru. Czy rolnik ma prawo własności do swojego pola? Tak, to oczywiste. Czy kolej ma prawo własności do torów i lokomotywy? Na tak postawione pytanie również musi paść twierdząca odpowiedź. A zatem jasno zdefiniowane prawa własności wskażą nam stronę, która wyszuka i zapłaci za najmniej kosztowną metodę zmniejszenia ryzyka pożaru pola. Prawo własności określa, czy koszt ponosi rolnik, czy kolej.

Podejście uwzględniające prawa własności jest bardzo istotne w sprawach dotyczących zagrożonych gatunków flory i fauny. Lista zagrożonych stworzeń powiększa się z roku na rok, a większość populacji roślin i zwierząt żyje na gruntach prywatnych. Ochrona tych gatunków wymaga uważnej analizy bodźców i praw własności. Odkrycie zagrożonego gatunku na gruntach prywatnych często wywołuje automatyczną reakcję rządu, który zabrania właścicielowi korzystania z ziemi w sposób mogącym zagrozić gatunkom umieszczonym na stworzonej przez państwo liście. Zastanów się nad możliwymi skutkami takiej polityki: jeśli przyznasz się rządowi, że masz na swoim terenie zagrożony gatunek, rząd skutecznie zabroni ci korzystania z twojej własności. Stąd pogłoski o posiadaczach ziemskich, którzy znalazłszy przedstawicieli zagrożonego gatunku, stosowali metodę „zastrzelić, zakopać i siedzieć cicho”. Inni celowo ścinali drzewa lub wykorzystywali grunty w sposób zniechęcający zagrożone zwierzęta do przebywania na ich terenie.

Skuteczniejszym sposobem postępowania byłoby nakłonienie prywatnych właścicieli gruntów do ochrony zagrożonych gatunków znajdujących się na ich terenie oraz zapewnienie im bezpiecznych siedlisk. Na przykład państwo mogłoby płacić odszkodowania właścicielom, którzy utrzymują odpowiednie siedliska lub ograniczą użytkowanie swojej ziemi w celu ochrony zagrożonych gatunków. Gdy państwo chce nadzorować miliony hektarów prywatnej ziemi, polityka oparta na zachętach i elastyczności ponownie okazuje się lepszym rozwiązaniem niż regulacje w systemie nakazowo-kontrolnym.