Cel dydaktyczny
Po przeczytaniu tego podrozdziału będziesz w stanie:
- Opisać budżet federalny USA w kategoriach rocznego i skumulowanego długu
- Wyjaśnić, w jaki sposób wzrost gospodarczy i recesja wpływają na możliwość powstania nadwyżki budżetowej i deficytu budżetowego.
Po omówieniu dochodów budżetu państwa (ang. budget revenue) i wydatków budżetowych przechodzimy do analizy deficytu i nadwyżki budżetowej, czyli różnicy między dochodami państwa (w tym wpływami podatkowymi) a wydatkami w ciągu roku podatkowego. W Stanach Zjednoczonych rozpoczyna się on 1 października, a kończy 30 września następnego roku, w Polsce zaś rok budżetowy pokrywa się z kalendarzowym.
Ilustracja 12.4 pokazuje saldo (nadwyżkę, równowagę lub deficyt) budżetu federalnego Stanów Zjednoczonych (jako procent PKB) od 1930 r. Gdy krzywa znajduje się powyżej osi poziomej, budżet państwa wykazuje nadwyżkę. Gdy krzywa schodzi poniżej osi poziomej, oznacza to deficyt budżetowy. Największy deficyt (jako procent PKB) wystąpił w okresie II wojny światowej. Wysokie deficyty notowano również w latach 30. i 80. XX w., na początku lat 90. XX w., a także podczas recesji w latach 2008–2009.
Dług publiczny
Innym użytecznym sposobem analizy deficytu budżetowego jest podejście wykorzystujące poziom skumulowanego zadłużenia. Dług publiczny (ang. national debt, public debt) to całkowita kwota, którą rząd pożyczył i jeszcze nie spłacił. Natomiast deficyt budżetowy pokazuje, ile pieniędzy rząd pożyczył w jednym konkretnym roku. Ilustracja 12.5 przedstawia stosunek długu publicznego do PKB w Stanach Zjednoczonych od 1966 r. Począwszy od drugiej połowy lat 60. XX w. dług publiczny w USA przez kolejne 20 lat nieustanie malał. Wysokie deficyty budżetowe w latach 80. i na początku lat 90. XX w. spowodowały gwałtowny wzrost relacji długu do PKB. Z kolei, kiedy w latach 1998–2001 rząd osiągnął nadwyżkę budżetową, dług publiczny znacznie się skurczył. W następnych latach, począwszy od 2002 r., ponownie pojawił się deficyt budżetowy, który doprowadził do wzrostu długu publicznego (liczonego jako odsetek PKB) – duży skok został zanotowany zwłaszcza w okresie recesji 2008–2009.
Poniższa Ramka Czym jest dług publiczny? pokazuje, w jaki sposób rząd radzi sobie z długiem publicznym.
Poznaj szczegóły
Czym jest dług publiczny?
Deficyt budżetu państwa powoduje, że rząd sprzedaje obligacje i bony skarbowe na rynku, aby pokryć różnicę między wydatkami a dochodami budżetu państwa. Wartość wszystkich pozostających w obiegu rządowych papierów dłużnych, które muszą zostać przez państwo odkupione, jest równa długowi publicznemu.
Droga od deficytów do nadwyżek i z powrotem
Dlaczego deficyty budżetowe nagle zmieniły się w nadwyżkę budżetową w latach 1998–2001, a następnie od 2002 r. znów pojawiły się deficyty? Dlaczego deficyt stał się tak bardzo wysoki po 2007 r.? Ilustracja 12.6 sugeruje kilka odpowiedzi. Wykres przedstawia wcześniej prezentowane dane dotyczące całkowitych wydatków i dochodów podatkowych rządu federalnego USA w sposób umożliwiający odczytanie salda budżetowego od 1990 r.
Wydatki rządu federalnego USA (w % PKB) systematycznie spadały w latach 90. XX w. Najważniejszym powodem tego stanu rzeczy było zmniejszenie nakładów na obronę narodową z 5,2% PKB w 1990 r. do 3,0% PKB w roku 2000. Zmniejszyły się także wydatki rządu federalnego z tytułu odsetek (w % PKB) – o ok. 1 punkt procentowy. Dochody podatkowe na szczeblu federalnym znacznie wzrosły w późnych latach 90. XX w., skacząc z 18,1% PKB w 1994 r. do 20,8% PKB w 2000 r. Szybki rozwój gospodarczy pod koniec lat 90. ub. wieku doprowadził do znacznego wzrostu dochodów podatkowych. Podatki dochodowe od osób fizycznych zwiększają się wraz ze wzrostem dochodów gospodarstw domowych, z kolei podatki dochodowe od osób prawnych rosną wraz ze wzrostem zysków przedsiębiorstw. W tym samym czasie wydatki państwa na płatności transferowe, takie jak zasiłki dla bezrobotnych, bony żywnościowe i opieka społeczna, zmniejszyły się, ponieważ więcej osób pracowało.
Tak gwałtowny wzrost dochodów podatkowych i spadek wydatków na płatności transferowe był w dużej mierze nieoczekiwany, nawet dla doświadczonych analityków budżetowych, stąd nadwyżka budżetowa była zaskoczeniem. Jednak na początku XXI w. wiele z tych korzystnych czynników wygasło. Dochody podatkowe spadły, głównie z powodu recesji, której początek odnotowano w marcu 2001 r. Kongres uchwalił serię obniżek podatków, a prezydent George W. Bush podpisał je i w 2001 r. weszły one w życie. Ponadto wydatki rządowe wzrosły z powodu zwiększenia wydatków na obronę narodową, opiekę zdrowotną, edukację, ubezpieczenia społeczne i programy wsparcia dla ludzi dotkniętych przez recesję i powolny wzrost gospodarczy, który po niej nastąpił. Budżet zaczął ponownie notować deficyt. Kiedy pod koniec 2007 r. rozpoczęła się recesja związana z globalnym kryzysem finansowym, wydatki państwa wzrosły, a wpływy podatkowe spadły do niespotykanego w historii poziomu, co doprowadziło do ogromnych niedoborów w budżecie.
Długoterminowe prognozy budżetowe dla Stanów Zjednoczonych, o horyzoncie czasowym dłuższym niż 10-letni, przewidują ogromne deficyty. Wzrost deficytu budżetowego podczas recesji lat 2008–2009 wywołał negatywne długookresowe skutki. Do tego dochodzą niekorzystne następstwa pandemii koronawirusa oraz trudna sytuacja demograficzna. Głównym powodem tej ostatniej jest baby boom – wyjątkowo wysoki wskaźnik urodzeń, który rozpoczął się w 1946 r., zaraz po II wojnie światowej, i trwał przez mniej więcej dwie dekady. W 2010 r. pierwsze osoby urodzone w okresie powojennego wyżu demograficznego zaczęły osiągać wiek 65 lat, a w ciągu kolejnych dwóch dekad odsetek Amerykanów w wieku powyżej 65 lat znacznie wzrośnie. Oznacza to, że wpływy z podatków od wynagrodzeń, które są przeznaczane na finansowanie ubezpieczeń społecznych i programu Medicare, będą znacznie niższe niż przewidywane wydatki na te programy, jak pokazuje poniższa Ramka Jakie są długookresowe prognozy budżetowe dla ubezpieczeń społecznych i programu Medicare?. Decyzja rządu o wzroście stawek podatkowych w celu wsparcia tych programów lub o obniżeniu poziomu wypłacanych z nich świadczeń zmieniłaby te niekorzystne długoterminowe trendy.
Poznaj szczegóły
Jakie są długookresowe prognozy budżetowe dla ubezpieczeń społecznych i programu Medicare?
W 1946 r. tylko jeden na 13 Amerykanów miał ponad 65 lat. W 2000 r. stosunek ten wynosił już jeden do ośmiu. Do 2030 r. co piąty Amerykanin będzie w wieku ponad 65 lat. Ubezpieczenia społeczne (Social Security) i Medicare to dwa ogromne programy federalne w USA adresowane do osób starszych. Rosnąca liczba Amerykanów w starszym wieku powoduje wzrost wydatków na te programy, a także na program Medicaid. Obecny podatek od wynagrodzeń nałożony na pracowników, finansujący całość ubezpieczeń społecznych i część programu Medicare dotyczącą ubezpieczeń na wypadek hospitalizacji, nie wystarczy na pokrycie oczekiwanych kosztów. Jakie są więc możliwe opcje?
Długoterminowe prognozy Biura Budżetowego Kongresu na 2009 r. wskazują, że łączne wydatki na ubezpieczenia społeczne i program Medicare wzrosną z 8,3% PKB w 2009 r. do ok. 13% PKB w roku 2035 r. i ok. 20% PKB w 2080. Sfinansowanie tych wydatków wymagać będzie pewnych zmian: (1) podatki będą musiały drastycznie wzrosnąć; (2) inne wydatki będą musiały drastycznie zmaleć; (3) wiek emerytalny lub wiek umożliwiający uzyskanie świadczenia Medicare trzeba będzie podwyższyć lub (4) rząd federalny będzie musiał akceptować bardzo wysokie deficyty budżetowe.
Niektórzy sugerują zniesienie górnego limitu wynagrodzeń podlegających opodatkowaniu podatkiem od wynagrodzeń, tak aby osoby o bardzo wysokich dochodach musiały płacić podatek od całej kwoty swoich zarobków. Inni proponują finansowanie Social Security i Medicare nie w ramach systemu, w którym obecni pracownicy płacą na emerytów, a w ramach systemu kapitałowego, gdzie każdy pracownik ma indywidualne konto, na które wpłaca fundusze przez całe życie, a po przejściu na emeryturę opłaca z nich opiekę zdrowotną.
Problem ten występuje nie tylko w Stanach Zjednoczonych. Zapewnienie odpowiedniego poziomu świadczeń emerytalnych i zdrowotnych rosnącemu odsetkowi osób starszych przy spadającym odsetku pracowników będzie jeszcze trudniejsze w wielu krajach europejskich (w tym w Polsce) i w Japonii. To, skąd wziąć pieniądze, aby wypłacić obiecane świadczenia osobom starszym, będzie trudną decyzją polityczną.
W kolejnej części omówimy wykorzystanie polityki fiskalnej do przeciwdziałania cyklom koniunkturalnym. Ponadto przyjrzymy się polityce zrównoważonego budżetu, czyli sytuacji, w której wydatki i dochody państwa są równe. W Rozdziale 13 Wpływ polityki fiskalnej na gospodarkę wyjaśnimy wpływ polityki fiskalnej i zadłużenia państwa na oszczędności krajowe, a tym samym na wzrost gospodarczy i bilans handlowy.