Po przeczytaniu tego podrozdziału będziesz w stanie:
- Ocenić poziom i strukturę wydatków sektora publicznego w USA w ciągu ostatnich kilku dekad
- Zrozumieć różnice między podatkami o charakterze regresywnym, proporcjonalnym i progresywnym
- Wskazać główne cele wydatków i źródła dochodów budżetu państwa w Polsce
Wydatki państwa w USA obejmują szereg usług świadczonych przez władze federalne, stanowe i lokalne. Kiedy w danym roku rząd federalny wydaje więcej pieniędzy, niż zbiera z podatków, występuje deficyt budżetowy (ang. budget deficit). I odwrotnie, kiedy dochody podatkowe w danym roku są większe niż wydatki państwa, mówimy o nadwyżce budżetowej (ang. budget surplus). Jeśli wydatki rządowe i podatki są równe, mamy do czynienia z równowagą budżetową (ang. balanced budget). Na przykład w 2009 r. Stany Zjednoczone zanotowały największy w historii deficyt budżetowy, w wysokości 1,4 bln dol. Stanowił on ok. 10% ówczesnego PKB kraju, co czyni go zdecydowanie największym deficytem budżetowym w stosunku do PKB od czasu gigantycznej pożyczki, którą rząd USA wykorzystał do sfinansowania swoich działań w czasie II wojny światowej.
Wydatki rządu federalnego w USA
Nominalne (tj. w cenach bieżących, czyli nieskorygowanych o inflację) wydatki rządu federalnego w latach 1960–2014 wzrosły ponad 38-krotnie, z 93,4 mld dol. w roku 1960 do 3,9 bln dol. w 2014. Jednak porównywanie wydatków w czasie w cenach bieżących jest mylące, bo nie uwzględnia inflacji, wzrostu liczby ludności oraz zmian w gospodarce realnej. Lepszą metodą analizy zmian wydatków państwa w czasie jest wykorzystanie danych na temat udziału wydatków państwa w PKB.
Górna krzywa na Ilustracji 12.2 pokazuje poziom wydatków federalnych wyrażony jako odsetek PKB. Pomimo powszechnego wśród Amerykanów przekonania, że ich rząd stale się rozrasta, wykres dowodzi, że przez te ponad pięć dekad wydatki federalne oscylowały w przedziale od 18% do 22% PKB. Pozostałe krzywe na Ilustracji 12.2 przedstawiają główne kategorie wydatków federalnych: obrona narodowa, ubezpieczenia społeczne, ochrona zdrowia i odsetki. Na wykresie widać, że wydatki na obronę narodową liczone jako procent PKB od lat 60. XX w. generalnie spadały, chociaż w latach 80. XX w., w okresie rządów prezydenta Ronalda Reagana, a potem w następstwie ataków terrorystycznych z 11 września 2001 r. doszło do pewnych wzrostów. Dla kontrastu, wydatki na ubezpieczenia społeczne i ochronę zdrowia widziane jako odsetek PKB stale rosły. Wydatki na ochronę zdrowia obejmują opiekę zdrowotną dla osób w podeszłym wieku (program Medicare) oraz dla ludzi o niskich dochodach (program Medicaid). Program Medicaid częściowo finansują również rządy stanowe. Odsetki od długu stanowią ostatnią główną kategorię wydatków państwa na Ilustracji 12.2.
Każdego roku państwo pozyskuje fundusze od obywateli i obcokrajowców na pokrycie deficytu budżetowego. Robi to poprzez sprzedaż papierów wartościowych (np. obligacji skarbowych), w istocie pożyczając pieniądze od społeczeństwa i obiecując w przyszłości spłatę należności wraz z odsetkami. W latach 1961–1997 rząd Stanów Zjednoczonych (podobnie jak rząd Polski po roku 1992) prawie co roku wykazywał deficyt budżetowy, a tym samym pożyczał pieniądze od społeczeństwa. W latach 1998–2001 Stany Zjednoczone notowały nadwyżkę budżetową, po czym w budżecie znów pojawił się deficyt.
Odsetki od pożyczek zaciągniętych przez rząd federalny USA w latach 60. i 70. XX w. wynosiły zazwyczaj 1–2% PKB, ale w latach 80. przekroczyły 3% PKB i utrzymywały się na tym poziomie do późnych lat 90. XX w. Rząd był w stanie spłacić część swoich wcześniejszych zobowiązań, utrzymując nadwyżkę budżetową w latach 1998–2001, a dzięki niskim stopom procentowym wydatki z tytułu odsetek od wcześniejszych pożyczek spadły z powrotem do poziomu 1,4% PKB w 2012 r.
W dalszej części tego rozdziału bardziej szczegółowo omówimy kwestie dotyczące pożyczek rządowych i długu publicznego, ale najpierw musimy wyjaśnić różnicę między deficytem budżetowym a długiem publicznym. Deficyt to nie dług. Różnica między deficytem a długiem odnosi się do horyzontu czasowego. Deficyt budżetowy (lub nadwyżka budżetowa) dotycza stanu budżetu państwa w danym roku. Natomiast dług publiczny (ang. government debt) narasta w czasie. Jest to suma wszystkich przeszłych deficytów i nadwyżek. Jeśli pożyczasz 10 000 zł rocznie na każde z pięciu lat studiów, twój roczny deficyt wynosi 10 000 zł, ale skumulowany dług w ciągu pięciu lat urośnie do 50 000 zł.
Pięć kategorii wydatków: dopłaty do rent i emerytur (ubezpieczenia społeczne), ochrona zdrowia, pomoc społeczna, edukacja i infrastruktura stanowiło blisko 67% wszystkich wydatków budżetu państwa w Polsce w 2020 r., jak pokazano na Ilustracji 12.3. Pozostałe 33% obejmuje wszystkie inne kategorie wydatków, m.in.: rynek pracy, obronę narodową, bezpieczeństwo i sprawiedliwość, środowisko, naukę i szkolnictwo wyższe. Całkowite wydatki budżetu państwa w 2020 r. wyniosły 1 058 772 mln zł.
Podatki
Ekonomiści są zgodni, że podatki mogą zostać nałożone zarówno na strumienie, jak i zasoby. W tym pierwszym przypadku opodatkowane mogą zostać zarówno dochody i przychody, jak też wydatki. Natomiast opodatkowanie zasobów będzie dotyczyć różnych składników majątku. Podatki mogą być nałożone na dochody osób fizycznych i prawnych i obciążać dochód wypracowany przez wszystkie czynniki produkcji (pracę, kapitał i ziemię). Niektóre zryczałtowane sposoby poboru podatku od osób prawnych istniejące w Polsce (np. karta podatkowa, którą podmioty gospodarze mogły wybrać jako sposób opodatkowania do końca 2021 r.) sprawiają, że podatki te zyskują charakter przychodowy. Natomiast podatki nakładane na wydatki to przede wszystkim podatki konsumpcyjne: podatek od towarów i usług (VAT) i podatek akcyzowy. Podatki obciążające zasoby to w przeważającej części podatki majątkowe, które dotyczą nieruchomości (m.in.: podatek rolny, leśny, podatek od nieruchomości), ruchomych składników majątku (podatek od środków transportowych) oraz spadków i darowizn.
Klasyfikacja stosowana przez OECD jako podatki traktuje również cła, jednak zgodnie z definicją obecną w polskim prawie nie mogą być one uważane za ten rodzaj danin publicznych. Zawierają bowiem w sobie element ekwiwalentności (nabywamy pozwolenie na wwóz albo wywóz towarów).
Ekonomiści dzielą również podatki na bezpośrednie i pośrednie. Te pierwsze bezpośrednio obciążają podmiot podatku, czyli podatnika, i stanowią jego koszt. W polskim systemie prawnym podatkami bezpośrednimi są m.in.: podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT), podatek dochodowy od osób prawnych (CIT), podatek od spadków i darowizn. Natomiast podatki pośrednie swoją nazwę wywodzą od sposobu ich poboru. Są one płacone przy zakupie obciążonych nimi dóbr lub usług, a nie bezpośrednio w urzędzie skarbowym. W Polsce do podatków pośrednich zaliczamy: podatek od towarów i usług (VAT), podatek akcyzowy i podatek od gier.
Poza wskazanymi powyżej w Polsce i na świecie funkcjonują lub funkcjonowały różne inne, nietypowe podatki. Możemy do nich zaliczyć m.in.:
- Podatek od czystego (zazwyczaj) powietrza, czyli tzw. opłata klimatyczna dla turystów. Jej maksymalna stawka w 2023 r. to 5,40 zł za nocleg w mieście mającym status uzdrowiska oraz 2,80 zł w pozostałych. Większość gmin ustala zazwyczaj poziom maksymalny lub zbliżony do maksymalnego.
- Podatek od kart i zapalniczek. Od kart do gry w pokera czy układania pasjansa też trzeba było płacić podatek. W Polsce zniesiono go stosunkowo niedawno, bo w 2009 r., ale wcześniej funkcjonował przez kilkadziesiąt lat. Karty obciążone były akcyzą, a więc podatkiem nakładanym też na papierosy, alkohol czy paliwa. Przed wojną wynosiła ona od 1,30 zł do 10 zł, w zależności od liczby kart w talii i ich przeznaczenia. Na akcyzę od kart do gry zezwala cały czas Unia Europejska, choć nie są nią objęte karty do gry dla dzieci.
- „Bykowe”, formalnie zwane podatkiem od bezdzietności i stanu kawalerskiego, obowiązywało na początku PRL-u. Zlikwidowano je pod koniec lat 60. XX w. Było płacone zarówno przez kobiety, jak i przez mężczyzn.
- Podatek reprograficzny, czyli opłata, jaką wnoszą producenci i importerzy magnetofonów, magnetowidów, nagrywarek DVD i CD, kserokopiarek czy skanerów. Słowem, wszystkich urządzeń mogących posłużyć do kopiowania książek, filmów czy innych dzieł. Od niedawna taksą obłożone są nawet aparaty fotograficzne. Podatek wprowadzono w Polsce w 1994 r. razem z ustawą o prawie autorskim. Ma być rekompensatą dla twórców za możliwość powielania ich prac. Jego wysokość waha się od 0,001% do 3% wartości sprzedanych urządzeń. Opłatę uiszczać muszą też producenci czystych nośników takich jak płyta CD czy DVD, a nawet papiernie sprzedające ryzy papieru do ksero.
- Podatek od solariów w USA (dodatkowo 10% wartości usługi) czy podatek od basenów przydomowych w Grecji (800 euro rocznie).
W Polsce, inaczej niż w Stanach Zjednoczonych, istnieją dwie główne kategorie podatków, które przynoszą budżetowi centralnemu największe dochody. Są to podatki nałożone na konsumpcję (podatek od towarów i usług – VAT i podatek akcyzowy) oraz podatki dochodowe (podatek dochodowy od osób fizycznych – PIT i podatek od dochodów osób prawnych – CIT). W Stanach Zjednoczonych nie istnieje podatek od towarów i usług, zaś podatki nałożone na konsumpcję nie odgrywają tak istotnej roli jak w Polsce i w całej UE.
Kiedy większość ludzi myśli o podatkach, pierwszym, który przychodzi im na myśl, jest podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT) (ang. individual income tax, personal income tax). Jednak wpływy z tego tytułu (68,1 mld zł) stanowiły w 2022 r. tylko niecałe 15% dochodów podatkowych budżetu państwa (465,5 mld zł) w Polsce. Najważniejszym źródłem dochodów państwa jest podatek od towarów i usług (234,3 mld zł), który odpowiadał za ponad 50% wpływów podatkowych do budżetu centralnego.
Sposób konstrukcji stawek dzieli podatki na progresywne, regresywne i proporcjonalne (zwane niekiedy liniowymi). Aby dobrze zrozumieć różnice między nimi, musimy wprowadzić pojęcia krańcowej stopy podatkowej (ang. Marginal Tax Rate, MTR) i średniej stopy podatkowej (ang. Average Tax Rate, ATR). Średnia stopa podatkowa to relacja kwoty odprowadzonego podatku i wysokości dochodu podlegającego opodatkowaniu, zaś krańcowa stopa podatkowa to stosunek kwoty podatku i będącej jego źródłem dodatkowej jednostki uzyskanego dochodu. W przypadku podatków proporcjonalnych krańcowa i średnia stopa podatkowa są sobie równe (jak to ma miejsce w podatku od dochodów kapitałowych – „podatku Belki”). Podatki progresywne (takie jak polski PIT) oznaczają, że krańcowa stopa podatkowa jest wyższa niż średnia stopa podatkowa, zaś podatki regresywne charakteryzują się relacją odwrotną: średnia stopa podatkowa jest niższa niż krańcowa. W klasycznej formule podatek regresywny funkcjonował w pierwszej połowie lat 90. na Łotwie. W 1995 r. został zastąpiony podatkiem liniowym. Regresję podatkową próbował również wprowadzić szwajcarski kanton Obelveden, czemu 1 czerwca 2007 r. sprzeciwił się Szwajcarski Sąd Federalny, uznając ten rodzaj opodatkowania za niezgodny z konstytucją.
Podatek PIT jest podatkiem progresywnym (ang. progressive tax), co oznacza, że krańcowe stawki podatkowe (ang. marginal tax rate) rosną wraz ze wzrostem dochodów gospodarstwa domowego. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w Polsce w połowie roku 2023, jeśli twoje roczne dochody nie przekraczają 120 tys., zapłacisz podatek zgodnie ze stawką 12%, natomiast od dochodów przekraczających tę kwotę podatek wyniesie już 32%. Podatki dochodowe mogą mieć również charakter proporcjonalny lub regresywny.
Jak działa krańcowa stawka podatkowa?
Załóżmy, że średni miesięczny dochód podatnika wynosi 11 000 zł. Przyjmijmy również, że roczny dochód od 0 do 120 tys. zł jest opodatkowany stawką 12%, zaś wielkość powyżej tego progu stawką 32%. Ponieważ osoba w rozważanym przypadku zarabia 132 tys. zł rocznie, jej krańcowa stawka podatkowa wynosi 32%.
Drugim najważniejszym źródłem dochodów do budżetu państwa w Polsce w 2022 r. był podatek akcyzowy (79,8 mld zł), czyli rodzaj selektywnego podatku pośredniego nakładanego na niektóre, ściśle określone ustawowo, produkty konsumpcyjne (są to m.in.: paliwa silnikowe, oleje opałowe i gaz, energia elektryczna, napoje alkoholowe oraz wyroby tytoniowe, jak również samochody osobowe, broń, kosmetyki, wyroby perfumeryjne, skóry futerkowe). Akcyza, jak każdy podatek pośredni, ma wpływ na cenę wyrobu, w związku z czym faktycznym podatnikiem jest tu ostateczny nabywca (konsument) danego dobra. Trzecim co do wielkości źródłem wpływów z podatków do budżetu państwa był w 2022 r. podatek dochodowy od osób prawnych (CIT) (ang. corporate income tax) - 70,1 mld zł.
W polskim systemie prawnym można dodatkowo wyróżnić podatek od czynności cywilnoprawnych, podatek od gier i do niedawna podatek od posiadania psa (zamieniony obecnie na opłatę lokalną).