16.4 Jak rządy wdrażają politykę handlową: globalnie, regionalnie i na szczeblu krajowym

Światowa Organizacja Handlu

Światowa Organizacja Handlu (ang. World Trade Organization, WTO) oficjalnie powstała w 1995 r., ale jej historia jest znacznie dłuższa. Po Wielkim Kryzysie i II wojnie światowej w niemal wszystkich krajach świata (z wyłączeniem bloku skupionego wokół ZSRR) dość powszechnie podzielaną potrzebą było stworzenie instytucji, które umożliwiłyby intensyfikację relacji ekonomicznych. Organizacja Narodów Zjednoczonych oficjalnie powstała w 1945 r. Bank Światowy, pomagający najbiedniejszym krajom świata, oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy, który zajmuje się kwestiami związanymi z międzynarodowymi transakcjami finansowymi, zostały utworzone rok później. Trzecią organizacją, której powstanie planowano, miała być Międzynarodową Organizacją Handlu zarządzająca międzynarodową wymianą handlową. Organizacji Narodów Zjednoczonych nie udało się jednak porozumieć w tej kwestii. Zamiast tego 30 października 1947 r. w Genewie 27 krajów podpisało Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu (ang. General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) tworząc forum, na którym państwa mogły negocjować obniżki ceł i znoszenie innych barier w handlu. W 1995 r. GATT przekształcił się w WTO.

Proces negocjacji w ramach GATT polegał na uzgodnieniu umowy o zmniejszeniu barier w handlu, podpisaniu tej umowy i po pewnym okresie rozpoczęciu kolejnej rundy negocjacji dotyczącej kolejnych zagadnień. W Tabeli 16.4 przedstawiono rundy rozmów w GATT, a obecnie w WTO. Zauważ, że wczesne rundy negocjacji GATT trwały stosunkowo krótko, obejmowały niewielką liczbę krajów i skupiały się prawie wyłącznie na obniżaniu ceł. Jednak od połowy lat 60. ub. w. rundy rozmów handlowych trwały znacznie dłużej, obejmowały rosnącą liczbę krajów i uwzględniały coraz szerszy zakres zagadnień.

Powolne tempo negocjacji GATT doprowadziło do powstania niezbyt śmiesznego żartu, jakoby skrót GATT tak naprawdę oznaczał milczącą zgodę na niekończące się rozmowy (Gentleman’s Agreement to Talk and Talk). Wolne tempo międzynarodowych rozmów handlowych jest jednak zrozumiałe, a nawet rozsądne. Zgoda tak licznej grupy krajów na jakikolwiek traktat to proces długotrwały. GATT często ustanawia odrębne zasady handlu dla niektórych branż, takich jak rolnictwo, a także dla niektórych krajów, takich jak państwa biedne. Były zasady, wyjątki od zasad, możliwości rezygnacji z zasad i precyzyjne sformułowania, o które w każdym przypadku trzeba było walczyć. Podobnie jak wcześniej GATT, WTO nie jest rządem światowym mającym uprawnienia do narzucania swoich postanowień. W 2014 r. WTO zatrudniała 640 osób, a jej roczny budżet od tego czasu wynosi 197 mln dol., co czyni ją mniejszą niż wiele dużych amerykańskich uniwersytetów.

Regionalne umowy handlowe

Na całym świecie różne kraje starają się tworzyć mechanizmy integracji gospodarczej. Należą do nich umowy o wolnym handlu (ang. free trade agreement), w ramach których strony sygnatariusze zgadzają się na prowadzenie wymiany handlowej wolnej od ceł, kwot i kwot importowych, wspólne rynki (ang. common market), których uczestnicy prowadzą wspólną zewnętrzną politykę handlową (nie tylko likwidują bariery w ramach handlu krajów tworzących wspólny rynek, ale uzgadniają też swoją politykę w stosunku do krajów pozostających poza nim), jak również pełne unie gospodarcze (ang. economic union), w których oprócz wspólnego rynku koordynowana jest również polityka monetarna i fiskalna. Wiele krajów należy zarówno do Światowej Organizacji Handlu, jak i regionalnych porozumień handlowych.

Najbardziej znanym regionalnym porozumieniem (nie tylko) handlowym jest Unia Europejska. Po zakończeniu II wojny światowej przywódcy kilku europejskich narodów (m.in. K. Adenauer z Niemiec, A. De Gasperi z Włoch, W. Churchill z Wielkiej Brytanii i Francuzi J. Monnet i R. Schuman) doszli do wniosku, że gdyby mogli ściślej powiązać swoje gospodarki, prawdopodobieństwo wybuchu kolejnego konfliktu zbrojnego byłoby znacznie mniejsze. Proces integracji zajął ponad 50 lat, od umowy o wolnym handlu, poprzez wspólny rynek, aż do pełnej unii gospodarczej, czyli obecnej Unii Europejskiej. UE ma wiele celów. Na przykład na początku 2000 r. wprowadziła wspólną walutę – euro i stopniowo wycofała większość dawnych krajowych walut, takich jak marka niemiecka i frank francuski, chociaż kilka krajów członkowskich (np. Dania, Szwecja, Czechy, Polska itd.) zachowało własny pieniądz. Innym kluczowym elementem unii, obejmującym wszystkie kraje bez wyjątku i wprowadzonym wcześniej, jest eliminacja barier w przepływie towarów, pracy i kapitału w Europie.

Najważniejszą regionalną umową handlową na zachodniej półkuli jest Północnoamerykańska umowa o wolnym handlu (ang. North American Free Trade Agreement - NAFTA). Z dniem 1 lipca 2020 r. NAFTA została oficjalnie zastąpiona umową o wolnym handlu między Stanami Zjednoczonymi, Meksykiem i Kanadą (USMCA). Jest ona zasadniczo podobna do oryginalnej NAFTA. Stany Zjednoczone uczestniczą również w niektórych mniej znaczących regionalnych umowach handlowych, takich jak Inicjatywa na rzecz Basenu Karaibskiego, która oferuje obniżone cła na import z tych krajów, oraz umowa o wolnym handlu z Izraelem.

W ostatnich latach świat był świadkiem prawdziwego wysypu regionalnych porozumień handlowych. Obecnie mamy ich ok. 100. W Tabeli 16.5 wymieniono kilka bardziej znanych. Niektóre z nich to jedynie porozumienia uzgadniające wolę prowadzenia dalszych rozmów. Inne wyznaczają konkretne cele dotyczące redukcji ceł, kwot importowych i barier pozataryfowych. Jeden z ekonomistów określił obecne traktaty handlowe jako „miskę spaghetti”, tak bowiem wyglądałaby mapa z liniami łączącymi wszystkie kraje, które zawarły traktaty handlowe.

Ekonomiści opowiadający się za wolnym handlem obawiają się, że niektóre z tych regionalnych porozumień mogą obiecywać wolny handel, ale w rzeczywistości stanowią sposób na ograniczanie handlu z krajami i regionami, które nie są sygnatariuszami umowy. W niektórych przypadkach regionalne umowy handlowe mogą nawet kolidować z szerszymi umowami Światowej Organizacji Handlu.

Polityka handlowa na poziomie krajowym

Kolejny wymiar polityki handlowej, obok międzynarodowych i regionalnych umów handlowych, występuje na poziomie krajowym. Na przykład Stany Zjednoczone nakładają kwoty importowe na cukier z obawy, że taki import obniży cenę cukru, a tym samym zaszkodzi krajowym producentom tego produktu. Jednym z zadań Departamentu Handlu Stanów Zjednoczonych jest ustalenie, czy ma miejsce dumping ze strony innych krajów. Komisja Handlu Międzynarodowego Stanów Zjednoczonych – agencja rządowa – orzeka, czy dumping poważnie zaszkodził przemysłowi krajowemu. Jeśli tak, prezydent może nałożyć cła mające zrównoważyć nieuczciwie niską cenę.

Często wydaje się, że na arenie polityki handlowej walka toczy się między przepisami krajowymi, które zwiększają protekcjonizm, a umowami międzynarodowymi, które próbują zmniejszyć jego skalę, takimi jak WTO. Dlaczego kraj miałby uchwalać prawa lub negocjować umowy, aby odciąć się od niektórych produktów zagranicznych, takich jak cukier czy tekstylia, jednocześnie negocjując ogólnie w celu zmniejszenia barier handlowych? Jedną z prawdopodobnych odpowiedzi jest to, że międzynarodowe umowy handlowe pozwalają krajom ograniczać wpływ grup nacisku. Członek Kongresu może powiedzieć przemysłowi lobbującemu za cłami lub kontyngentami na import: „Oczywiście, chciałbym ci pomóc, ale to nieznośne porozumienie WTO po prostu mi na to nie pozwala”.

Długoterminowe tendencje w dziedzinie barier handlowych

Na paskach w programach informacyjnych polityka handlowa pojawia się głównie w kontekście sporów i napięć. Sprawy o „nieuczciwe” praktyki handlowe innych państw wnoszone są w ramach procedur rozstrzygania sporów do WTO, Unii Europejskiej, NAFTA i innych regionalnych porozumień handlowych. Politycy w krajowych ciałach ustawodawczych, podjudzani przez lobbystów, często grożą uchwaleniem ustaw, które „ustanowią uczciwe warunki gry” lub „zapobiegną nieuczciwemu handlowi” – chociaż większość takich aktów legislacyjnych to po prostu wnioski o wprowadzenie takich czy innych praktyk protekcjonistycznych. Mniej lub bardziej uzasadnione obawy o utratę miejsc pracy sprawiają, że protestujący na ulicach mogą sprzeciwiać się określonym zasadom opisującym wymianę handlową z zagranicą lub wręcz samej idei handlu międzynarodowego.

Pomimo wszystkich kontrowersji w ciągu ostatnich 60 lat świat wyraźnie zmierza w kierunku niższych barier w handlu. Średni poziom ceł nakładanych przez kraje uprzemysłowione na importowane produkty w 1946 r. wynosił 40%. W roku 1990, po dziesięcioleciach negocjacji GATT, spadł do mniej niż 5%. Jednym z powodów, dla których środek ciężkości w ramach negocjacji GATT przesunął się z obniżania ceł we wczesnych rundach na szerszą listę postulatów, było to, że cła zostały już obniżone radykalnie i w tej dziedzinie nie pozostało wiele do zrobienia. Chociaż miary dotyczące kwot importowych i barier pozataryfowych są mniej dokładne niż te dotyczące ceł, na ogół wydają się utrzymywać również na niższym poziomie niż wcześniej.

W związku z tym ostatnie półwiecze przyniosło zarówno radykalne zmniejszenie barier w handlu tworzonych przez rządy, takich jak cła, kwoty importowe i bariery pozataryfowe, jak i szereg osiągnięć technologicznych, które ułatwiły handel międzynarodowy, takich jak postępy w transporcie, komunikacji i zarządzaniu informacją. Rezultatem był potężny wzrost wolumenu handlu międzynarodowego.

Trendy te mogą zostać zmienione przez dwa ważne wydarzenia, do których doszło w 2016 r.: głosowanie Wielkiej Brytanii za opuszczeniem UE oraz wybór Donalda Trumpa na prezydenta Stanów Zjednoczonych, którego administracja realizowała politykę podnoszenia barier handlowych (w 2018 r. USA zwiększyło do 25% cła na towary importowane z Chin). Podwyżka ceł została utrzymana przez kolejnego prezydenta, Joe Bidena (dane z września 2023). Czas pokaże, czy jesteśmy świadkami zmiany dotychczasowego trendu, czy jedynie obserwujemy przejściowe zaburzenia w liberalizacji relacji ekonomicznych na świecie.