Cel dydaktyczny
Po przeczytaniu tego podrozdziału będziesz w stanie:
- Omówić zadania banku centralnego
- Wskazać związki pomiędzy regulacjami bankowymi a polityką pieniężną
- Wyjaśnić sposób działania nadzoru bankowego
- Wytłumaczyć, w jaki sposób ubezpieczenie depozytów i funkcja ostatniej instancji kredytowej pełniona przez bank centralny chronią system bankowy przed paniką na rynkach finansowych
Podejmując decyzje o podaży pieniądza, bank centralny podnosi lub obniża stopy procentowe i w ten sposób kształtuje politykę pieniężną, która – wraz z polityką fiskalną będącą w gestii rządu centralnego i jednostek samorządu terytorialnego – składa się na politykę makroekonomiczną, ukierunkowaną na utrzymywanie jak najniższych stóp bezrobocia i inflacji. Bank centralny może być również odpowiedzialny za działania regulacyjne i nadzorcze w stosunku do krajowego systemu bankowego mające służyć ochronie interesów deponentów bankowych i zapewnieniu dobrej kondycji całego sektora. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w USA. W Polsce z kolei za nadzór nad rynkiem finansowym odpowiada Komisja Nadzoru Finansowego (KNF), która jest niezależna do banku centralnego. W strefie euro sytuacja jest także specyficzna – Europejski Bank Centralny (EBC) prowadzi politykę pieniężną, ale nadzór nad systemem bankowym pełnią instytucji narodowe w poszczególnych krajach.
Podmiot odpowiedzialny za prowadzenie polityki pieniężnej (ang. monetary policy) i zapewnienie sprawnego funkcjonowania systemu finansowego kraju nazywamy bankiem centralnym (ang. central bank). Najbardziej znanymi światowymi bankami centralnymi są: Europejski Bank Centralny (ang. European Central Bank), Bank Japonii (ang. Bank of Japan), Bank Anglii (ang. Bank of England) i oczywiście System Rezerwy Federalnej w Stanach Zjednoczonych (ang. Federal Reserve) nazywany po prostu FED-em. W Polsce funkcję banku centralnego w obszarze polityki pieniężnej pełni Narodowy Bank Polski (NBP).
Jakie są zadania banku centralnego?
Banki centralne na świecie prowadzą zazwyczaj swoje działania w następujących obszarach:
- polityka pieniężna,
- stabilność systemu finansowego,
- usługi bankowe na rzecz banków komercyjnych i innych instytucji depozytowych oraz wybranych jednostek sektora finansów publicznych (przede wszystkim rządu centralnego).
Pierwszy obszar jest na tyle istotny, że poświęcimy mu osobny podrozdział, natomiast dwa kolejne zostaną omówione poniżej.
Banki centralne zapewniają bankom komercyjnym wiele usług analogicznych do tych, jakie banki komercyjne świadczą na rzecz swoich klientów (czyli przedsiębiorstw i gospodarstw domowych). Na przykład wszystkie polskie banki komercyjne mają konto w Narodowym Banku Polskim (NBP), na którym deponują rezerwy. Podobnie banki mogą uzyskiwać pożyczki z banku centralnego.
Na bardziej operacyjnym poziomie NBP dba, by ilość gotówki krążąca w systemie finansowym pozwalała zaspokoić zapotrzebowanie społeczeństwa na pieniądz. Na przykład każdego roku polski bank centralny zwiększa ilość gotówki dostępnej w bankach w okresie przedświątecznych zakupów i ponownie zmniejsza ją w styczniu.
Utrzymywanie bezpiecznego i stabilnego krajowego systemu finansowego jest jednym z dwóch najważniejszych zadań większości banków centralnych (NBP, jak to zostało wskazane powyżej, pozostaje w tym obszarze wyjątkiem). Celem jest nie tylko ochrona oszczędności osób fizycznych, ale także utrzymanie integralności samego systemu finansowego. Przeciętny obywatel zwykle nawet nie zdaje sobie sprawy z tego, że bank centralny wykonuje takie działania, ale stało się to widoczne np. w USA podczas kryzysu finansowego w latach 2008–2009. Na pewien czas krytyczne części systemu finansowego zawiodły, a firmy nie były w stanie uzyskać finansowania na podstawową działalność gospodarczą. Wyobraź sobie, że nagle nie możesz pobrać pieniędzy ze swoich konth bankowych, ponieważ transakcja, którą chciałeś zrealizować dzięki posiadanej karcie debetowej, została odrzucona. Daje to wyobrażenie o skali awarii systemu płatniczego/finansowego, do jakiej doszło wówczas w Stanach Zjednoczonych. W Polsce jak dotychczas zarówno w początkowym okresie pandemii (tuż po rozpoczęciu lockdownu wiosną 2020 r.), jak i po napaści Rosji na Ukrainę w lutym 2022 r. udało się uniknąć takich perturbacji, jakkolwiek, co wiele osób doskonale pamięta, przez kilka dni utrzymywały się trudności z wypłatą środków z niektórych bankomatów (szczególnie tych pozostających poza bezpośrednią kontrolą banków).
Celem regulacji bankowych jest utrzymanie wypłacalności całego systemu (nie bez kozery określanego często mianem „sektora zaufania publicznego”) poprzez unikanie nadmiernego ryzyka. Regulacje dzielą się na wiele kategorii. Mieszczą się w nich np. wymagania dotyczące rezerw, wymogi kapitałowe, ograniczenia rodzajów inwestycji, jakie mogą być dokonywane przez banki itd. W Rozdziale 9 Pieniądz i system bankowy, powiedzieliśmy, że banki są zobowiązane do utrzymywania minimalnego odsetka swoich depozytów w formie relatywnie szybko dostępnych rezerw, które pozwalają pokryć część wypłat, jakie mogliby zgłosić depozytariusze (choć banki zazwyczaj utrzymują rezerwy na poziomie wyższym od minimalnego). Określenie „relatywnie szybko dostępnych” bywa nieco mylące, o ile bowiem pewną część swoich rezerw bank przechowuje sam w formie gotówki, o tyle większa część jego zasobów jest utrzymywana na rachunku w banku centralnym. Innym obszarem regulacji bankowych są ograniczenia dotyczące rodzajów inwestycji dokonywanych przez banki. Instytucje te mogą udzielać pożyczek przedsiębiorstwom, gospodarstwom domowym i innym bankom, a także kupować papiery skarbowe (bony i obligacje), ale nie mogą inwestować w aktywa postrzegane jako zbyt ryzykowne.
Zgodnie z amerykańską konwencją kapitał banku to różnica między jego aktywami a pasywami, natomiast w Polsce zgodnie z zasadami rachunkowości przyjmuje się, że aktywa są zawsze równe pasywom, w związku z czym kapitał banku klasyfikowany jest jako część pasywów. Innymi słowy, kapitał banku stanowi jego wartość netto (ang. net worth) banku. Bank musi mieć dodatnią wartość netto; w przeciwnym razie jest niewypłacalny lub zbankrutował, co oznacza, że nie ma wystarczających aktywów, aby spłacić swoje zobowiązania. Przepisy prawne wymagają, aby banki utrzymywały minimalną dodatnią wartość netto, zwykle wyrażoną jako procent ich aktywów, w celu ochrony swoich depozytariuszy i innych wierzycieli.
Sięgnij po więcej
Odwiedź tę stronę, aby przeczytać krótki artykuł pt. „Przestań mylić politykę pieniężną” i regulacje bankowe.
Nadzór bankowy
Gdy nadzór bankowy działa efektywnie, większość banków przez długi czas pozostaje w dobrej kondycji finansowej. Jeśli urzędnicy nadzoru bankowego stwierdzą, że jakiś bank ma niską lub ujemną wartość netto lub udziela zbyt dużo ryzykownych kredytów, mogą zażądać od niego zmiany postępowania, a w skrajnych przypadkach nawet zmusić właścicieli do wstrzymania działalności lub sprzedaży swoich aktywów innemu bankowi, pozostającemu w dobrej kondycji finansowej.
Nadzór bankowy może wiązać się z wyzwaniami zarówno w wymiarze praktycznym, jak i politycznym. Praktyczny wymiar oznacza, że pomiar wartości aktywów banku nie zawsze jest prosty. W Rozdziale 9 Pieniądz i system bankowy mówiliśmy, że aktywami banku są udzielone kredyty, a wartość tych aktywów zależy od oszacowanego ryzyka ich niespłacenia. Może się to stać jeszcze bardziej złożone, gdy bank udziela pożyczek bankom lub firmom w innych krajach lub zawiera umowy finansowe, które są znacznie bardziej skomplikowane niż zwykła pożyczka.
Wymiar polityczny wynika z faktu, że decyzja nadzorcy bankowego o zamknięciu konkretnego podmiotu lub zmianie struktury jego inwestycji finansowych jest często kontrowersyjna, a nadzorca bankowy często znajduje się pod polityczną presją ze strony właścicieli banku i lokalnych polityków.
Na przykład wielu obserwatorów zwróciło uwagę na to, że japońskie banki przez niemal całą dekadę lat 90. XX w. przeżywały poważne kłopoty finansowe, jednak do początku XXI w. nie zrobiono w tej sprawie niczego istotnego. Podobna niechęć do stawienia czoła problemom banków znajdujących się w poważnych tarapatach jest widoczna na całym świecie – w Azji Wschodniej, Ameryce Łacińskiej, Europie, Rosji, a także w samych Stanach Zjednoczonych.
W USA pod koniec XX w. uchwalono przepisy wymagające od nadzorców bankowych ujawniania i upubliczniania ich ustaleń oraz podjęcia działań, gdy tylko zidentyfikują w jakimś banku lub grupie banków poważny problem. Krytycy przyjętych regulacji zadawali jednak zasadne pytanie, dlaczego organy nadzoru nie przewidziały chwiejności finansowej, zanim duże straty miały szansę się skumulować i doprowadzić do masowych bankructw, które zostały przywołane w poprzednim rozdziale.
Panika na rynkach finansowych
W XIX w. i w ciągu kilku pierwszych dekad wieku XX (np. w czasie Wielkiego Kryzysu) lokowanie pieniędzy w banku mogło być niezwykle stresujące. Wyobraź sobie, że wartość netto twojego banku stała się ujemna, a więc jego aktywa nie wystarczały na pokrycie zobowiązań. W tej sytuacji klienci, którzy zjawiali się w banku jako pierwsi, odzyskiwali całe swoje depozyty, zaś ci, którzy się nieco spóźnili, tracili wszystkie zdeponowane tam pieniądze. Masowe decyzje depozytariuszy o wypłacie środków z banku lub banków (często niemające żadnego racjonalnego uzasadnienia i wynikające z niesprawdzonych pogłosek lub plotek) nazywamy paniką na rynkach finansowych (lub „runem” na banki) (ang. bank run). W filmie „To wspaniałe życie” (It’s a Wonderful Life) z 1946 r. dyrektor banku grany przez Jamesa Stewarta staje twarzą w twarz z tłumem zaniepokojonych depozytariuszy, którzy chcą wypłacić swoje pieniądze, ale udaje mu się rozwiać ich obawy, pozwalając niektórym wycofać część depozytów dzięki prywatnym środkom, które miał przeznaczyć na swój miesiąc miodowy.
Ryzyko paniki na rynkach finansowych może spowodować niestabilność całego systemu bankowego. Nawet pogłoska, że bank może mieć ujemną wartość netto, potrafi wywołać paniczne reakcje jego depozytariuszy, a wtedy również podmioty będące w dobrej kondycji finansowej mogą zbankrutować. Ponieważ bank pożycza większość otrzymanych pieniędzy, a w kasie trzyma tylko ograniczone rezerwy, panika na rynkach finansowych o dowolnej wielkości szybko wyczerpałaby każdą ilość gotówki dostępną w banku. Ogłoszenie nawet czasowego wstrzymania wypłat depozytów tylko nasiliłoby obawy pozostałych depozytariuszy o bezpieczeństwo ich pieniędzy. Co więcej, panika w jednym banku często wywoływała reakcję łańcuchową, przenosząc się na inne podmioty. Pod koniec XIX i na początku XX w. panika na rynkach finansowych zazwyczaj nie była pierwotną przyczyną recesji, ale mogła znacznie zaostrzyć jej przebieg.
Ubezpieczenie depozytów i ostatnia instancja kredytowa
Aby chronić się przed paniką na rynkach finansowych, banki centralne wykorzystują dwie strategie: ubezpieczenie depozytów (ang. deposit insurance) i tworzenie podmiotów będących kredytodawcą ostatniej instancji (ostatnią instancją kredytową) (ang. lender of last resort). Instytucją gwarantującą depozyty banków w Polsce, a także pełniącą funkcję ostatniej instancji kredytowej, jest Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG). Zgodnie z ustawą regulującą działalność tego podmiotu z 10 czerwca 2016 r. depozyty, których równowartość w złotych nie przekracza 100 tys. euro, są gwarantowane w pełnej wysokości (w pewnych specyficznych sytuacjach gwarancje obejmują depozyty o wartości nawet do 200 tys. euro). Podstawowymi źródłami finansowania BFG są obowiązkowe składki kwartalne wnoszone przez banki objęte systemem gwarantowania. W Polsce również NBP pełni rolę kredytodawcy ostatniej instancji poprzez udzielanie kredytu lombardowego bankom komercyjnym. W bankach objętych ubezpieczeniem depozytów paniki zdarzają się już niezwykle rzadko.
Problem z paniką na rynkach finansowych nie polega na tym, że niewypłacalne banki upadają; w końcu są bankrutami i trzeba je zamknąć. Kluczowe jest to, że panika na rynkach finansowych może spowodować upadek wypłacalnych banków i rozprzestrzenienie się problemu na pozostałą część systemu finansowego. Aby temu zapobiec, bank centralny jest gotów udzielać pożyczek bankom i innym instytucjom finansowym, jeśli nie mogą one uzyskać funduszy z innego źródła. Jest to funkcja nazywana ostatnią instancją kredytową.
Amerykański bank centralny uaktywnia się również w przypadku kryzysów finansowych innych niż ściśle bankowe. Podczas paniki na giełdzie w 1987 r. wartość akcji w USA w ciągu jednego dnia spadła o 25%. FED, dbając o stabilność systemu finansowego, w odpowiedzi na tę bezprecedensową sytuację udzielił szeregu krótkoterminowych pożyczek ratunkowych, aby system finansowy mógł dalej funkcjonować. Podczas recesji w latach 2008–2009 politykę „luzowania ilościowego” prowadzoną przez System Rezerwy Federalnej (omówioną poniżej) również można interpretować jako gotowość do udostępniania w razie potrzeby krótkoterminowych kredytów.